Vezani članci
TEMA TJEDNA: PREDSJEDNIČKE OVLASTI (II.)
USPOREDNI INTERVJU
Kako predsjednici Kolindi Grabar-Kitarović prvi predsjednički mandat sve više curi, a bliže se novi izbori, nervoza je sve prisutnija, jer potpuno je jasno da aktualna predsjednica želi i drugi mandat. A kako do njega doći, vjerojatno je veliko pitanje i za samu Grabar-Kitarović. Strategija koju je izabrala - sporadični napadi na premijera Andreja Plenkovića i njegovu vladu, tumači se i kao napad na HDZ, čiji bi kandidat ponovno trebala biti. A kako je to moguće, s obzirom na to da u sukobu s Plenkovićem predsjednica riskira potporu birača, jer “napadati Plenkovića ne znači da time napada i HDZ” loš je alibi. Stoga su aktualni sukobi ponovno aktualizirali i pitanje polupredsjedničkog ili kancelarskog sustava, kao i pitanje treba li se predsjednik u Hrvatskom saboru birati dvotrećinskom većinom.
Inače, nije prvi put da su stvari izmaknule kontroli kad su Grabar-Kitarović i Plenković u pitanju, njihove svađe i pomirenja te stalna izmjena odnosa vruće - ledeno postali su konstanta. I kada se već činilo da je napokon uspostavljeno primirje, nakon što je premijer javno rekao da će predsjednica imati potporu HDZ-a u utrci za drugi mandat, konflikt se opet razbuktao.
Inače, premijer je središnja figura izvršne vlasti, no zahvaljujući izravnim izborima predsjednik/ca RH osoba je s najvećim političkim legitimitetom u zemlji, ima potporu milijun izravnih glasova birača. Predsjednika države, međutim, ne prate velike ovlasti, naprotiv, ograničene su na vojsku i vanjsku politiku, premda ima i “graničnih” ovlasti, iz kojih izvlači i mogućnost da se, de facto, “petlja” i u rad vlade.
Sada se pokazuje da ni to što su premijer i predsjednica potekli iz HDZ-a nije jamstvo da si neće konkurirati. Naprotiv, čini se da je kohabitacija kada premijer i predsjednik nisu bili iz iste političke opcije bila uglavnom mirnija. To pak što je KGK najpopularnija osoba ne znači da će lako pobijediti u drugoj utrci. Sjetimo se, i Josipović se uljuljkivao anketama, ali je ipak izgubio. I Milanović je, zbog sporenja s Josipovićem, razmišljao o promjeni Ustava, o dokidanju izravnog izbora predsjednika i njegova izbora u Saboru, no na kraju se nije usudio to pokrenuti. Zato nije isključeno da bi i Plenković mogao pokrenuti taj proces. Za takvo što, naravno, treba mu potpora SDP-a, dvotrećinska potpora u Saboru. Rasprave o neodrživosti sadašnjeg sustava traju, a mišljenja su podijeljena oko toga treba li vratiti ovlasti na razinu polupredsjedničkog sustava ili uvesti kancelarski, po uzoru na Njemačku. Polupredsjednički sustav za mnoge je stara priča, a mnogima bi manje smetalo kad bi premijer postao moćni kancelar. Dvojbe postoje, jer bilo je situacija kada je javnost bila baš zadovoljna što predsjednica ima ovlasti presjeći političke igre i natezanja, kao u trenutcima strke oko formiranja Oreškovićeve vlade. Javnost je odobravala njezine poteze jer se pokazalo da je dobro i na Pantovčaku imati dodatni faktor stabilnosti.
TREBAJU LI PROMJENE?
Dakle, treba li mijenjati ovlasti premijera i predsjednika? Od kada smo, 2000., polupredsjednički sustav izmjenama Ustava zamijenili parlamentarnim, s tim što su “fikus-predsjednicima” ipak ostavljene važne ovlasti, čak i u vrijeme nekonfliktnog Ive Josipovića, bilo je sukoba na relaciji Pantovčak – Banski dvori. Kako ih onda ne bi bilo za mandata “kaktus-predsjednice”. I svaki put to bi dovelo do inicijativa za sužavanje ovlasti predsjednika države, u korist čistog parlamentarnog sustava, u kojem bi se predsjednik birao u Saboru, a njegova bi funkcija bila svedena na protokolarnog manekena.
Ustav propisuje da vlada vodi i vanjsku politiku, ali i da predsjednik Republike i vlada surađuju u oblikovanju i provođenju vanjske politike. Pa onda i, što se tiče sudjelovanja u institucijama EU-a, da nas u “Vijeću i Europskom vijeću zastupaju, sukladno sa svojim ustavnim ovlastima, vlada i predsjednik RH”. SDP-ovac Peđa Grbin još je lani u studenome predložio da se – umjesto što se troše milijuni na izbore za državnu funkciju bez stvarnih ovlasti te stvara latentan sukob koji dodatno opterećuje funkcioniranje države – počne razgovarati o izboru predsjednika države u Saboru.
Saborskom odboru za Ustav još 2008. to je predložio Žarko Puhovski, ali je ustavnopravni autoritet Branko Smerdel u svom znanstvenom radu 2009. podsjetio da je prvi u veljači 2008. o tomu pisao profesor Smiljko Sokol u kolumni u Večernjem listu. Sokol je predlagao sužavanje ovlasti predsjednika, zadržao bi poziciju vrhovnog zapovjednika te ovlasti u predstavljanju zemlje i u vanjskoj politici, ali uz supotpis predsjednika vlade te bi mu uzeo nadzor i kadroviranje u sigurnosnoj službi. Ali, prema Sokolu, predsjednika bi i dalje birali građani.
Bit problema “četvrtpredsjedničkog sustava” iz 2000. je u “osebujnoj kohabitaciji predsjednika Republike i vlade” jer se od njih traži suglasje za sva pitanja međunarodnih odnosa i vanjske politike te državne sigurnosti. Ali Ustav ne daje rješenja kako postupiti u slučaju ako se predsjednik Republike i vlade ne slože o pitanjima o kojima, prema Ustavu, moraju suodlučivati, piše Smerdel i dodaje kako Sokol priznaje da je sustav relativno glatko i uspješno godinama djelovao. Smerdel je na primjeru kohabitacije Mesića i Sanadera 2009. tumačio kako je važno da su akteri političkog procesa svjesni ustavnih ograničenja i nužnosti traženja kompromisa.
Inače, rasprava o odnosima predsjednika države i predsjednika vlade, kao i daljnje razmatranje pozicije predsjednika Republike u hrvatskoj vlasti, nema nikakve veze s trenutnim osobama koje obnašaju te funkcije, naročito ne s predsjednicom Kolindom Grabar-Kitarović.
SKUPA PROTOKOLARNOST
Hrvatska je dosad imala dva tipa predsjednika. Prvi, s velikim upravljačkim ovlastima, bio je Franjo Tuđman. Predsjednike drugog tipa (s predstavničkim, simboličnim i protokolarnim zadatcima, ali bez bitnih upravljačkih ovlasti) imali smo u Stjepanu Mesiću i Ivi Josipoviću, a sada i u Kolindi Grabar-Kitarović.
Njemačkom, primjerice, upravlja kancelar (ili kancelarka), dakle, ista ona osoba koja je u britanskoj verziji premijer. Ali Njemačka nema kralja (ni cara), pa je ekvivalentnu ulogu dodijelila čisto simboličnom i protokolarnom predsjedniku države. U takvim sustavima nije rijetkost da većina građana uopće ne zna tko im je aktualni predsjednik. Usput rečeno, biran je "jeftinim" izbornim modelom u samom parlamentu (biraju ga oba doma i pokrajinski delegati), a ne rastrošno izreklamiranim i skupim izravnim izborima. I dok je, slijedom toga, hrvatski predsjednik sveprisutan i javnopopularan, poznat svima, od djece u vrtiću do umirovljenika u staračkim domovima, u Njemačkoj tomu nije tako. Predsjednička uloga jednostavno je neusporediva s ulogom kancelara.
U ovom pojednostavljenom prikazu tražimo usporedbu s hrvatskim predsjednikom i njegovim smislom. U državama u kojima je on prva izvršna i odgovorna (a ne samo prva protokolarna) osoba, predsjednik ima snažan kabinet kakav i traži njegova uloga (SAD, Francuska). A što mi imamo? Imamo simboličnog protokolarnog predsjednika, ali percepcijski moćnog s uredom u rangu Bijele kuće ili Elizejske palače po uzoru na američkog i francuskog predsjednika. No, dok je racionalnim Nijemcima jasno da na protokolarnog predsjednika trebaju trošiti tek toliko koliko je minimalno potrebno da ga imaju (a zapravo je u njihovu slučaju suvišan), mi smo spojili skupi model s protokolarnim modelom predsjedničke uloge.
Baš sada, dok predsjednička kampanja nije počela (iako je za samu predsjednicu zapravo krenula), hrvatska bi struka i javnost trebale neopterećeno raspraviti korisnost našeg modela predsjedničke uloge. Naime, minimalne ovlasti predsjednika u izvršnoj vlasti, iako su ipak mnogo veće nego u drugim državama s parlamentarnim sustavom, čini se, nisu dovoljne sadašnjoj predsjednici hrvatske države. Iako je u isto vrijeme i vrhovna zapovjednica Hrvatske vojske te ima velik utjecaj na rad i funkcioniranje sigurnosno-obavještajnih službi, sigurno je da Grabar-Kitarović smatra kako s bogatim političkim iskustvom u međunarodnoj politici te činjenicom kako – osim što je bila prva žena NATO-a, koja danas nosi epitet najomiljenije političarke – može, zna i želi ponuditi puno više. S druge strane, uzmemo li u obzir predsjedničino dobro poznavanje funkcioniranja političkih sustava i uređenja, posebno onoga u SAD-u, nemoguće je ne zaključiti kako je predsjednički sustav ipak želja aktualne hrvatske predsjednice.
Damir Gregorović
Sve u ruke Vlade i premijera
Treba promijeniti Ustav i svu izvršnu vlast staviti u ruke Vlade i premijera, izjavio je za ovotjedni Globus prof. dr. sc. Smiljko Sokol, jedan od vodećih stručnjaka za ustavno pravo, koautor prvog hrvatskog Ustava i bivši predsjednik Ustavnog suda. Prema njegovu sudu, predsjednika Republike trebalo bi birati posredno, u Saboru. "Neposredni izbor još je jedan izvor poticanja konfliktnih odnosna između predsjednice i Vlade. Kritikama Vlade predsjednica između prvog i drugog mandata radi izbornu promidžbu", navodi Sokol, dodajući: "Široka i neodređena ovlast predsjednika prema kojoj se 'brine za redovito i usklađeno djelovanje te za stabilnost državne vlasti' glavni je izvor nesuglasica između predsjednika i Vlade. Tu i druge izvršne ovlasti predsjednika treba brisati." Na kraju Sokol tvrdi da Hrvatskoj treba čisti parlamentarni sustav, u kojem predsjednik predstavlja i zastupa državu u zemlji i inozemstvu te ima niz protokolarnih prava i dužnosti. "Promjenama koje predlažem doista bi sva izvršna vlast bila personalizirana u osobi premijera. No, to je obilježje čistog parlamentarnog sustava i takvu koncentraciju, uz uvjet da je Vlada stvarno odgovorna parlamentu, ne smatram lošom", zaključuje Sokol.
BRANKO SMERDEL
DJELOVATI PREKO UZAJAMNIH PROVJERA I RAVNOTEŽA
Izvorni znanstveni rad dr. sc. Branka Smerdela Parlamentarni sustav i stabilnost hrvatskoga Ustava: Slijede li nakon predsjedničkih izbora nove promjene ustrojstva vlasti?, premda objavljen prije osam godina (2010.), i danas je itekako akutalan. S tim u vezi donosimo izvadak iz toga elaborata prof. Smerdela, koji se uklapa u ovotjedni temat Magazina.
- U vrijeme velikih promjena početkom 90-ih godina 20. stoljeća, kada su u brojnim “novim demokracijama” nova narodna predstavništva pristupala ustavnim promjenama, ugledni nizozemsko-američki politolog Arend Lijphart objavio je izuzetno zapažen članak u kojem je postavio i obrazložio tezu kako najvažnijim u tom procesu “ustavnog izbora” smatra dvije odluke: izbor između većinskog i proporcionalnog izbornog sustava; te izbor između parlamentarnog i predsjedničkog sustava ustrojstva vlasti. Nakon toga očekuje se nastupanje razdoblja konsolidacije i institucionalizacije ustavno odabranih institucija. U Hrvatskoj se to predviđanje pokazalo pogrešnim u toj mjeri da se ponovno olako predlažu ozbiljne promjene sustava ustrojstva vlasti.
Ustavne odluke koje su u ta dva krucijalno važna (premda po našem mišljenju nipošto i jedina) ustavna pitanja, predlagane pa i donošene u Republici Hrvatskoj proteklih dvadeset godina, pokazuju kako stabiliziranje temeljnih rješenja nije lagana zadaća, niti se radi o pitanju koje bi se rješavalo pod dominacijom određenog teorijskog ili pak stručnog pogleda na pitanja ustrojstva vlasti, zastupljenog u liberalnim ustavima takozvanih zrelih demokracija.
Već prilikom usvajanja predloženih promjena kojima je 2000. godine uveden parlamentarni sustav, umjesto takozvanog polupredsjedničkog po francuskom uzoru, došla su do izražaja neslaganja unutar onda vladajuće koalicije, koja su obično - koliko god nejasno - svođena na zajednički nazivnik zahtjeva za takozvanim čistim parlamentarnim sistemom. Istodobno je i novonastala oporba Hrvatska demokratska zajednica napustila svoju ideju o jakom predsjedniku Republike, potvrdivši time duboko ukorijenjeno shvaćanje kako ustavni model ustrojstva vlasti ima biti prilagođen idejama i osobnosti trenutnog lidera. Nakon odlaska predsjednika Franje Tuđmana malo tko je bio spreman braniti postojeći ustavni model i raspravljalo se o nijansama ovisno o pogledima vođa stranaka koalicije.
Takvo shvaćanje nije ni oslabilo ni odumrlo sljedećih deset godina. Kako se bližio kraj drugog i posljednjeg mandata predsjednika Stjepana Mesića, ponovno su potaknute rasprave o mijenjanju sustava ustrojstva vlasti, i to s obje strane političkog spektra, što jasno pokazuje kako se temeljni pogled na sustav ustavnog ustrojstva vlasti kao “odijela po mjeri” nositelja vlasti nije izmijenio.
Dakako, akademska rasprava vodi se i u najstabilnijim demokracijama, doduše bez mnogo mogućnosti zbiljskog utjecaja na ustavno uređenje sustava ustrojstva vlasti. No u Hrvatskoj se ta ključna ustavna pitanja uvijek ponovno otvaraju u vezi s određenim kratkoročnim političkim ciljevima.
Početkom 2008. godine u javnost su iznesene inicijative utjecajnih teoretičara da se odmah pristupi promjenama ustavnog položaja, ovlasti, pa čak i načina izbora predsjednika Republike, kako bi nakon predsjedničkih izbora, novi nositelj predsjedničke dužnosti stupio na bitno izmijenjenu funkciju. Početkom kampanje za predsjedničke izbore u jesen 2009. godine rasprava je ponovno potaknuta. Dosljedni zastupnik shvaćanja o nužnosti uvođenja “čistog parlamentarnog sustava” Žarko Puhovski o tome je tada kazao: “Uvjeren sam da će ona stranka čiji kandidat sada pobijedi promijeniti stav. Primjerice, prije godinu i pol kad HDZ je bio za, a SDP je bio oštro protiv. A obratno je bilo kada sam to prvi put predlagao prije četiri godine.”
Smatram da bit problema nije mijenjanje stajališta političkih stranaka koje je inherentno procesu višestranačke politike, te čiji rezulatati ovise o odnosu političkih snaga i spremnosti na kompromise, nego mijenjanje tobože stručnih stajališta tobože neovisnih teoretičara i stručnjaka. Zbog toga je ovaj tip odnosa prema Ustavom određenoj razdiobi ovlasti između najviših tijela vlasti potrebno trajno i temeljito istraživati i objašnjavati, jer će se to pitanje ponovno otvarati u hrvatskoj politici, ne samo u teorijskim raspravama o djelotvornosti pojedinih modela ustrojstva vlasti nego i u okviru novih prijedloga ustavnih promjena.
Držim kako bit problema ustrojstva vlasti ne izražava pitanje je li primijenjen čisti ili hibridni model organizacije vlasti, niti je li sustav skrojen po mjeri i željama nositelja određene ključne pozicije moći, već može li određeni sustav djelovati preko uzajamnih provjera i ravnoteža i time pridonijeti razvitku demokracije u Republici Hrvatskoj, za što je nužno konstitucionalističko razumijevanje potrebe ograničavanja svake vlasti i svakog pojedinog nositelja neke funkcije vlasti. (Priredio: D.J.)
(Izvadak objavljen u Zborniku Pravnog fakulteta u Zagrebu, Vol. 60, No.1, veljača 2010.)
BILJANA KOSTADINOV
FRANCUSKI POUČAK ZA DOMAĆE PRILIKE
Polazna točka proučavanja hrvatske ustavne demokracije donošenje je Ustava Republike Hrvatske od 22. prosinca 1990. Konačnu verziju Ustava Republike Hrvatske (1990.) napravila je “Redakcijska skupina”: Smiljko Sokol, Zdravko Tomac i Vladimir Šeks.
Vladimir Šeks o pozadini nastanka hrvatskog Ustava u Glasu Slavonije od 27. 12. 2009. iznosi: “Svoj sam uradak prezentirao u veljači 1990. godine na prvom saboru HDZ-a u Dvorani Lisinski i u njemu su bile sadržane sve bitne odrednice našeg temeljnog pravnog dokumenta, po uzoru na francuski Ustav, prema kojem je predsjednik Republike faktičan šef države. Procjenjivao sam, naime, da će Hrvatska u razdoblju osamostaljenja trebati predsjednika s jakim ovlastima, a i u skladu sa svjetonazorom Franje Tuđmana predsjednik je morao biti državni poglavar.”
Oblik ustrojstva vlasti s Ustavom Republike Hrvatske (1990.) određen je kao polupredsjednički sustav u prvom udžbeniku ustavnog prava u demokratskoj hrvatskoj državi.
Valja pripomenuti da su oblikovanju ustavnih rješenja najviše pridonijeli Smiljko Sokol i Vladimir Šeks. Franjo Tuđman, kao predsjednik Ustavotvorne komisije, izravno je utjecao na temeljna ustavna rješenja, a pisac je “Izvorišnih osnova” (preambule ili proslova). Autori hrvatskog Ustava određuju značajke polupredsjedničkog sustava prema konceptu Mauricea Duvergera. Ustavni sustav francuske Pete Republike nije jedinstven, nego pripada skupini država gdje se državni poglavar bira neposredno i ima znatne ovlasti, a vlada je odgovorna parlamentu: Austrija, Finska, Portugal, Irska, Island, Weimarska Republika.
MIMIKRIJA USTAVA
Francuska udruga za političku znanost na Kongresu 2009. u radionici “Što je ostalo danas od djela Mauricea Duvergera?” utvrđuje da je M. Duverger, nekada zaštitna figura javnog prava i političkih znanosti, danas zaboravljen u Francuskoj. Posljednja referenca i posljednja počast iskazana mu je 1987. godine knjigom Mélanges Duverger.
Otto Pfersmann se, međutim, distancira od uporabe koncepta “polupredsjedničkog” sustava za određivanje Pete Republike: “Riječ je o ideološkom instrumentu za opravdanje stalnih povreda Ustava od strane Predsjednika Republike i dobrovoljnom ropstvu političkog i pravničkog osoblja koje podrazumijeva pristup takvom čitanju teksta.”
Izmjena ustavnog ustrojstva vlasti druge države u “francuski” sadržava rizik proizvodnje potpuno drukčijih učinaka, stoga što povreda Ustava ne može biti uokvirena ustavom.
Prema M. Duvergeru navedena obilježja polupredsjedničkog sustava nisu dostatna za razvrstavanje u skupinu, niti se može samo s pomoću njih objasniti klasifikaciju. Stoga on u svom prvom članku na engleskom jeziku ukratko definira model, a u širem opsegu iznosi različitosti političkih sustava navedenih država, ocrtava figurativno predsjedništvo (Austrija, Island, Irska), nadmoćno (Francuska) i uravnoteženo predsjedništvo i vladu (Finska, Portugal i Weimarska Republika). Razmatra ustavne ovlasti tijela državne vlasti i uvjete uspostave sustava. Tumači da predsjedničke ovlasti ovise o opstojnosti i prirodi parlamentarne većine i podržava li parlamentarna većina predsjednika ili mu se suprotstavlja.
Autor za oblikovanje koncepta uzima i ustavne ovlasti i zbiljsko funkcioniranje vlasti. Neposredan izbor predsjednika države nužan je, ali nije dovoljan uvjet za razvrstavanje u skupinu polupredsjedničkih sustava, neposredno izabrani predsjednik mora biti i relativno snažna figura. Robert Elgie ističe da takva logika u utvrđivanju kriterija klasificiranja neizbježno uvodi subjektivnost.
Stepan i Skach su 1993. odredili samo Francusku i Portugal polupredsjedničkim sustavima, a Austriju, Island i Irsku parlamentarnim, zato što imaju slabe predsjednike iako su neposredno izabrani. Sartori ima isti pristup, 1997. iznosi da Austrija i Island nisu polupredsjednički sustavi zato što su im predsjednici “snažni samo na papiru”, zbiljski ustav ih je lišio ustavnih ovlasti.
Cijena koštanja takvog pristupa je da se njime udaljavamo od postavljenih pravila rasprave o oblicima ustrojstva vlasti.
MJEŠOVITI SUSTAV
Michel Troper u radu o znanstvenoj vrijednosti klasificiranja izvan klasične dihotomije na predsjednički i parlamentarni sustav “Klasifikacije u ustavnom pravu” iz 1989. tumači: Izvrsnost usporedbe ovisi o tome da li su klase uspoređene u potpunosti. (...) Dakle, uzmemo li kao kriterij jednu značajku, prva klasa mora biti definirana tom značajkom, a druga suprotnom, odnosno nepostojanjem značajke.
To pravilo nije ništa drugo nego implementacija načela nekontradiktornosti. No, u slučaju političkih sustava, dva oblika - parlamentarni i predsjednički prikazani su strogo kao suprotni ili čisti. Prema tome, oni to jesu ukoliko, predsjednički sustav ima neposredan izbor predsjednika i nedostatak političke odgovornosti, te parlamentarni sustav ima političku odgovornost i nedostatak neposrednog izbora predsjednika. Suprotno navedenom, “mješoviti” bi sustav sadržavao kontradiktorna obilježja: neposredan izbor predsjednika i nepostojanje neposrednog izbora, političku odgovornost i nedostatak političke odgovornosti, što bi, naravno, bilo apsurdno.
Klasifikacija može biti samo formalna, nema druge operativne vrijednosti, osim što klasificira sustave po tome ima li njihov ustav parni ili neparni broj članaka.
Autor kritizira svaki pokušaj klasifikacije, navodi da nikakav uzročni odnos ne bi mogao postojati između ustavnih struktura i stvarnog političkog sustava te dodaje da klasificiranje sustava nema znanstvenu vrijednost. (Priredio: D.J.)
(Izvadci i zaključci iz rada: Predsjednik republike – Mimikrija ustava Republike Hrvatske prema ustavnom modelu francuske; autorica prof. dr. sc. Biljana Kostadinov, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu)