Novosti
OKONČATI NEDOVRŠEN POSAO

Ustav krojen po mjeri dvije osobe tempirana je bomba
Objavljeno 14. prosinca, 2019.
Predsjednik, premda lišen većine ovlasti, može snažno utjecati na politički život

Usred smo sedme izborne utrke za predsjednika Republike Hrvatske. Potrebne uvjete za kandidaturu ispunilo je jedanaest kandidata, od kojih najviše četiri imaju realne šanse za pobjedu, dok su ostali u nadmetanje ušli iz razloga koji s institucijom koju navodno žele zaposjesti, nemaju previše veze.

Neki su tu jer predsjedničku kampanju vide kao dobru priliku za političku prepoznatljivost, neki jer na ovaj način žele početi, navodno, ozbiljnu političku karijeru, neki jer u ovim izborima pogrešno vide saborske, neke zanima samo komadić medijske slave, neki izbore koriste kako bi predstavili krajnje bizarne političke programe, a neki nikako da prihvate kako im je vrijeme prošlo, pa su nam i ovu izbornu kampanju odlučili uveličati svojom pojavom.

Dva razdoblja
Kakvu, naime, korist ima hrvatski politički sustav, a i hrvatsko društvo općenito, od kandidata za predsjednika koji u utrku ulaze s namjerom da afirmiraju navodne posebne politike, poput antikorupcijskog programa, nazovimodernizirane politike državnog intervencionizma, ili otvorenog poziva za ukidanjem demokracije? Čak i uz uvjet da je takve politike moguće provesti s pozicije predsjednika republike (što, naravno, nije slučaj), sasvim je jasno, tj. višestruko potvrđeno, da one ne bi dovele do promjena kakve ti kandidati najavljuju. Ipak, činjenica da neki u predsjedniku Republike vide snagu i moć koju ta institucija nema, samo je jedan dio problema. Jednako je važno uočiti da ovi izbori za predsjednika, možda više od svih održanih nakon smrti Franje Tuđmana, posjeduju mogućnost da snažno utječu na razvoj političkih događaja, odnosno mogu dovesti do dubokih i važnih političkih promjena koje opet nemaju previše veze s onim što im je temeljna svrha. Da bi čitateljima pokazali kako je došlo do toga da izbor za ne osobito važnu državnu dužnost (možda i presudno) utječe na stvarna središta političkog odlučivanja u Hrvatskoj, potrebno se kratko vratiti u prošlost.

Povijest institucije predsjednika u samostalnoj Hrvatskoj dijeli se na dva vidljivo odvojena razdoblja. Jedno obilježava premoć predsjednika nad ostalim granama izvršne vlasti, a drugo njegova podređenost istima. Ustavno pozicioniranje predsjednika RH na mjesto ključnog arbitra domaće unutarnje i vanjske politike djelo je pravnih stručnjaka Hrvatske demokratske zajednice iz ljeta 1990. U skladu s temeljnom političkom intencijom, odnosno planom da se novim ustavom definiraju sve najvažnije osobine suvremene hrvatske države, a ujedno dovrši započeta demokratska preobrazba sveukupnog političkog i društvenog života te oblikuju temelji za uređenje (tada) iznimno delikatnih vanjskih odnosa hrvatskog naroda i države, dokument nazvan "Teze za utvrđivanje platforme za izradu novog ustava", postao je u srpnju iste godine osnovom za budući ustav. Do kraja studenoga 1990., kada je taj dokument postao službeni "Nacrt prijedloga ustava Republike Hrvatske", položaj institucije predsjednika RH bio je praktički definiran. Premda je Nacrt predvidio dva nositelja izvršne vlasti – predsjednika Republike, nazvanog "državni poglavar", i vladu – ovlasti prve institucije bile su daleko veće. Tako, predsjednik RH imenovao je predsjednika vlade, na njegov prijedlog pojedine ministre, a dobio je i pravo sazivanja sjednica vlade. Predsjednik Republike dobio je i znatne ovlasti u odnosu na najviše zakonodavno tijelo, tj. parlament. Sabor je imao pravo pokrenuti proces utvrđivanja posebne odgovornosti predsjednika (ako bi za to imao podršku najmanje apsolutne većine zastupnika), ali je i predsjednik, istina na temelju prijedloga vlade, uz supotpis njezina šefa i uz savjetovanje s predsjednikom parlamenta, mogao raspustiti Sabor. Navedeni oblik ustroja državne vlasti najtočnije bi bilo nazvati polupredsjedničkim parlamentarizmom, pri čemu je eventualnu samovolju predsjednika mogao ograničiti jedino parlament.

Već u tom trenutku politička i druga opozicija snažno je počela, počesto i krajnje neumjereno kritizirati navedeni plan HDZ-a. Moglo se tako pročitati da predviđeni polupredsjednički sustav otvara vrata "totalitarizmu", ili stanju sličnom "latinskoameričkim režimima". Drugi su ipak umjerenije upozoravali na "nerazmjer u diobi vlasti u korist predsjednika" te pozivali na ojačanje parlamenta i samostalne funkcije vlade. S druge se strane nalazi čvrsta namjera vladajuće stranke da uvede polupredsjednički sustav. Prema ključnim ljudima HDZ-a, pridavanje instituciji predsjednika ipak dominantnijih ovlasti u odnosu na druge grane izvršne vlasti te (premda manje izraženije) u odnosu na zakonodavnu vlast, bio je sasvim razumljiv korak koji su poduzimale i druge države (poput Francuske i SAD-a), kad su se našle u kriznim situacijama. Nema ipak dvojbe o tome da je tadašnji ustav (prihvaćen u Saboru krajem 1990.), bio po mjeri "jednog čovjeka", odnosno da se Tuđmanov status neprijepornog autoriteta unutar HDZ-a na gotovo idealan način integrirao u polupredsjedničku varijantu parlamentarizma normiranu Ustavom. Istina je, naravno, i da polupredsjednički parlamentarizam nije nužno vodio k zloporabi Ustava, a svakako je stajalo da je "jaki" ustavni položaj institucije predsjednika RH imao utemeljenje u složenosti ukupnih političkih odnosa u Hrvatskoj i Jugoslaviji.

Ne bi trebalo također smetnuti s uma da je unutar samog HDZ-a postojala utjecajna skupina koja je polupredsjednički parlamentarizam od početka smatrala privremenim rješenjem. Kada jednom hrvatsko društvo ostavi rat za sobom, za što su se jasni znaci pojavili već krajem 1996., kada je usuglašena mirna reintegracija okupiranih dijelova istočne Hrvatske, Baranje i zapadnog Srijema, nestat će i potreba za "jakim predsjednikom". Kada Tuđman, dakle, napusti dužnost predsjednika Republike, HDZ neće imati ništa protiv promjena Ustava koje bi išle u smjeru prijelaza s polupredsjedničkog sustava u parlamentarni. Pokazat će se da će o tome ipak odlučivati HDZ-ovi politički protivnici.

Promjena arhitekture odnosa između nositelja vlasti u smjeru "čistog" parlamentarnog sustava bila je sastavni dio predizbornih obećanja novih izbornih pobjednika nakon Tuđmanove smrti. Ali, umjesto relativno lako izvršenog posla, ubrzo se pretvorila u na trenutke mučno pogađanje. Novi je predsjednik vlade, čelnik Socijaldemokratske partije Hrvatske Ivica Račan, razumljivo težio što jačim premijerskim ovlastima, što ga je ubrzo dovelo u sukob sa Stjepanom Mesićem, svježe izabranim predsjednikom RH. Premda je Mesić dobar dio svoje izborne kampanje temeljio na neumjerenoj kritici ostavštine svoga prethodnika, uključujući i njegove navodno prevelike ovlasti te statusnu simboliku, pokazalo se da ih se istovremeno nije spreman u cijelosti i odreći. Premda je često sumnjičavo govorio o svome prethodniku htio je, primjerice, zadržati titulu "državnog poglavara". Prema dokumentu iz listopada 2000., u kojem je iznio svoje stajalište o predstojećim ustavnim promjenama: "Kolikogod sintagma državni poglavar", naveo je, "može biti nepopularna, ostaje činjenica da je njome određen (statusni) položaj predsjednika države u ustavnopravnom poretku Republike". Mesić je po svaku cijenu nastojao očuvati bar nešto stvarnih ovlasti, pa otud i njegovo inzistiranje da mu pripadnu ustavne ovlasti "brige za poštivanja Ustava", ili "brige za redovno i usklađeno djelovanje te za stabilnost državne vlasti". Račanov plan da instituciju predsjednika učini protokolarnom, Mesić je uočio u prijedlogu da predsjednik vlade dobije pravo obveznog supotpisa na svako imenovanje te pravo prvenstva prijedloga kod donošenja akata. "Time su", odgovorio je, "oba kontrolna mehanizma zloupotrebljena u pravnom smislu. U političkom smislu, pak, kumulacija oba kontrolna mehanizma pretvara položaj šefa države u čistu formalnost, bez ikakvih stvarnih ovlasti u tim pitanjima". S pravom je u nekim prijedlozima predsjednika vlade Mesić prepoznao pokušaj jeftine podvale. Tako mu je vladin prijedlog ustavnih promjena "davao pravo" da na proglašeni zakon može uložiti zahtjev za ocjenu njegove ustavnosti. Ali, kako je dobro poznato, poentirali su Mesićevi ustavni stručnjaci, navedeno pravo ima svaki građanin!

Mesić je, dakle, bio spreman pristati na premoć predsjednika vlade, ali ne potpunu. U svom je protuprijedlogu ustavnih promjena tako predložio da vlada odgovara parlamentu te da izabrani predsjednik mora napustiti stranku kojoj je pripadao, ali i tražio da ostane zapovjednik oružanih snaga, pravo nadzora nad radom tajnih službi te pravo na sukreiranje vanjske politike. Mesić, parafrazirajući jednu njegovu raniju uzrečicu, doista nije htio biti običan fikus, ili neka vrsta hodajućeg ukrasa s protokolarnim ovlastima i pripadajućom lentom, i takav je njegov stav sasvim razumljiv, posebno ako se na umu imaju njegove političke osobine. Račan mu je u tome u konačnici udovoljio, počinivši tako jednu od većih strateških pogrešaka svoje političke karijere. Prihvativši Mesićeve prijedloge, vladajuća je lijevo liberalna koalicija, donoseći ovakve ustavne promjene u studenome 2000., propustila osigurati jasnu razdvojenost – ili točnu demarkacijsku liniju – između stvarnog središta političkog odlučivanja (vlada) i ostalih državnih čimbenika. Dobivši, ipak, neke stvarne ovlasti, u konačnici ne skroz nevažne, poput utjecaja u sigurnosnoj, vojnoj i diplomatskoj sferi te nedovoljno definirano pravo ranije spomenute "brige za redovno i usklađeno djelovanje te za stabilnost državne vlasti", Mesić je ipak zadržao mogućnost aktivnog uplitanja u politički život države. I za kojom će kasnije često posezati, što su nastavili činiti i njegovi nasljednici. Tada opozicijski HDZ mogao je s pravom ustavne promjene 2000. nazvati "žalosnim dokumentom" koji je nalikovao na kakav "kupoprodajni ugovor". Premda je novi Ustav, kako je primjerice precizno primijetio Vladimir Šeks, sadržavao "element nestabilnosti", ili neku vrstu čvrsto uglavljene "tempirane bombe koja će stalno otkucavati i povremeno eksplodirati", odnosno upravo ranije primijećeno pravo relativno nevažne institucije da prema potrebi zauzme ulogu relevantnog političkog čimbenika, HDZ nije kasnije pokazivao previše interesa za promjenom takvog stanja.

Vrijeme je za promjenu
Dakle, Šeksova tempirana bomba uspjela je nekako preživjeti pubertetske godine i ući u vrijeme zrelosti. Danas, devetnaest godina nakon Račan-Mesićevog kompromisa, ustavni položaj institucije predsjednika RH ostao je isti. Preciznije, ostala je istom i mogućnost da predsjednik države, premda lišen većine ovlasti izvršnog tipa, nekim potezom, inicijativom ili komentarom, snažno (možda i presudno) utječe na domaći politički život ili međunarodni položaj Hrvatske. Hoće li se danas opet ostvariti i drugo Šeksovo predviđanje – ono o povremenoj eksploziji tempirane bombe – pokazat će rezultati skorih predsjedničkih izbora. Zašto bi, naime, bilo nerealno očekivati da njihov rezultat snažno utječe na odnose u vladajućoj stranci, potakne rast popularnosti najjače opozicijske stranke, na zagrebački Pantovčak dovede osobu krajnje nezrelih pogleda o demokraciji, ili pak osobu koja očito planira, ali bez prethodne analize koja bi takvom planu dala potrebnu vjerodostojnost, pokrenuti rad na dubokoj promjeni ustavnog položaja predsjednika države te parlamentarnu demokraciju ugroziti očitom namjerom da ojača političku težinu referendumskog izjašnjavanja, premda s navedenim nemaju nikakve veze? Podsjetimo, radi se o izborima koji ne odlučuju o tome tko će u iduće četiri godine biti na čelu središta političkog odlučivanja u Hrvatskoj te time ključno utjecati na razvoj domaćeg političkog života, ali i za to u konačnici snositi najveću političku odgovornost. Već se sad može zaključiti da se brojni predsjednički kandidati, naravno, ako pobijede, neće nimalo susprezati od intervencija u domeni koja im ne pripada. Nije to jedina posljedica ova nelagodne ustavne aberacije. Kako, slijedeći Mesića, ni jedan predsjednički kandidat ne želi biti na mjestu protokolarnog fikusa, a za što imaju utemeljenja u nedovršenim ustavnim promjenama iz 2000., tako je aktualna kampanja obilježena njihovim istupima u kojima u pravilu najavljuju poteze za koje im ustavne ovlasti predsjednika nisu dovoljne. Mnogo je razloga zbog kojih se onda aktualna predizborna utrka mora ocijeniti u potpunosti promašenom: kandidati obećavaju da će učiniti nešto za što je već sada lako zaključiti da je nemoguće. Neka se zato aktualni politički karneval okonča, a nakon toga prione na dovršetak davno započetog posla. Najbolje izborom predsjednika države u parlamentu.

Piše: Ivica MIŠKULINizv. prof. dr. sc., Hrvatsko katoličko sveučilište
Devetnaest godina nakon Račan-Mesićevog kompromisa, ustavni položaj institucije predsjednika ostao je isti
Činjenica da neki u predsjedniku vide snagu i moć koju ta institucija nema, samo je jedan dio problema
Možda ste propustili...

EKSHUMACIJA NA PODRUČJU IZMEĐU VUKOVARA I VINKOVACA

U Marincima nađena masovna grobnica

EUROPSKI BISKUPI S HRVATSKIM PREMIJEROM

Važnost zaštite slobode vjere

Najčitanije iz rubrike
DanasTjedan danaMjesec dana