Magazin
USTAVNI SUD VS. ZORAN MILANOVIĆ: CJELOVITA ANALIZA PRAVOG STRUČNJAKA

Predsjednik Republike u svojem se djelovanju mora izolirati od političkih stranaka
Objavljeno 27. travnja, 2024.
Matija Miloš: Trebalo je jasnije definirati položaj predsjednika republike u hrvatskom ustavnopravnom poretku...
Posljednje upozorenje Ustavnog suda, kojim je određeno da Zoran Milanović ni nakon ostavke ne može u trenutnom izbornom ciklusu obnašati ni dužnost mandatara ni predsjednika vlade, s jedne strane nalazi osnovu u nedvojbenim ustavnim načelima, ali je istovremeno opterećeno nepravovremenošću, lošom argumentacijom i svojom odvojenošću od prvog upozorenja. Njime je Ustavni sud bio naznačio da predsjednik Republike ne smije biti kandidatom na izborima, ali nije iskoristio priliku da pruži cjelovit i jasan okvir djelovanja šefa države u predizbornoj utakmici. Zato ću ovdje iskoristiti priliku prvo istaknuti zašto smatram da je drugo upozorenje utemeljeno na principima koje treba smatrati nespornima, što je u svojem pristupu tim principima problematično i kako onome što je Ustavni sud istaknuo trebalo pristupiti. Sve ovo ne znači da je ono što je Ustavni sud do sada napravio neobvezujuće i da od toga smijemo odstupiti, jer tumačenja Ustavnog suda obvezuju sve, čak i ako nisu kvalitetna. No istovremeno treba istaknuti da je način na koji je Ustavni sud odlučio oživotvoriti Ustav doista problematičan - navodi doc. dr. sc. Matija Miloš s Katedre za ustavno pravo Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, te u nastavku svog priloga za ovotjedni Magazin piše:

Nesporna osnova drugog upozorenja - proustavno predstavljanje: Upozorenje Ustavnog suda kojim se određuje da Zoran Milanović ne smije biti ni mandatarom ni predsjednikom vlade, čak i ako podnese ostavku, utemeljeno je na ideji da netko tko krši Ustav ne smije obnašati ni jednu funkciju koju se njime uspostavlja. To načelo, samo po sebi, ne ulazeći sada u to tko ga i pod kojim uvjetima treba provesti, nije sporno. Ako sve funkcije vlasti uspostavlja Ustav, onda onaj koji ih vrši mora pristati ne samo na minimum sustava koji se temeljnim aktom uspostavlja već mora u svojem djelovanju težiti njihovom najvećem ostvarenju. Primjerice, ako je u našem Ustavu predviđena sloboda medija, a jest, ni jedan dužnosnik ne smije, ni svojim formalnim ni neformalnim djelovanjem, obeshrabrivati ili ograničavati slobodno djelovanje medija. Štoviše, morao bi poduzimati, u okviru položaja koji ima, mjere da ostvarenje medijskih sloboda dosegne svoj maksimum. U idealnoj situaciji onaj koji na takvo što nije spreman ne bi smio biti izabran ni na jednu funkciju, a to pogotovo ne bi smio biti netko tko krši ustavni minimum.

Ono na što se Ustavni sud u svojem drugom upozorenju prešutno oslonio može se smatrati načelom "proustavnog političkog predstavljanja". To je termin koji se koristi u američkoj teoriji, a označava obvezu svih, ali posebno predstavnika građana, članica i članova zakonodavnog tijela, kod nas Sabora, da postupaju sukladno temeljnom aktu države, ustavu. Teoretičari koji to zagovaraju ističu kako bi svatko tko sudjeluje u vršenju vlasti trebao na svoj način i u svojem djelokrugu nastojati oživotvoriti ustav u svojem postupanju. To, dakle, ne bi trebali biti samo sudovi, već i zakonodavna i izvršna vlast.

Načelo proustavnog predstavljanja u Hrvatskoj proizlazi iz toga što Ustav nije puka forma bez sadržaja. Prvo, on u svojem trećem članku u svojoj osnovi ima niz vrijednosti, poput jednakosti, mirotvorstva i poštovanja prava čovjeka, koje trebaju poslužiti definiranju i ostvarenju općeg interesa i koje, u svojoj općenitosti, traže svoju konkretizaciju i u slobodnim višestranačkim političkim procesima. Drugo, proizlazi to iz činjenice da je nositelj vlasti zajednica "slobodnih i ravnopravnih državljana". Ona ne prenosi vlast ni na zakonodavca, ni na izvršnu, ni na sudsku vlast. Suprotno pojednostavljenim tumačenjima koja iz ovoga izvode neku apstraktnu "nadvolju" puka, koja može po potrebi djelovati i protuustavno, narodni suverenitet u našem pravu znači da su sva tijela vlasti dužna u najvećoj mogućoj mjeri štititi i unaprjeđivati slobodu i jednakost svih građana. Upravo je tim dvjema kvalitetama vrhovno ostvarenje vlasti puka, posebno stoga što samo slobodni i ravnopravni građani mogu adekvatno raspolagati svojim političkim pravima, uključujući i ono biračko, pa onda i kvalitetno djelovati u demokratskom životu.

Ove karakteristike zajedno znače da, za proustavno predstavljanje, nije dovoljno da tijela vlasti poštuju formu onoga što čine i da, uz držanje te forme, mogu raditi što hoće. Nužno je da u svojem djelovanju ostvaruju sadržaj ustavnih imperativa u najvećoj mogućoj mjeri. Nositelji funkcija uspostavljenih Ustavom svakako ne smiju negirati ove vrijednosti, ponašati se kao da ne postoje ili djelovati protivno njima.

Jasno je da su sve ustavne vrednote jako apstraktne i da, kao što sam istaknuo prije, između minimalnog uvažavanja tih vrijednosti i njihova punog ostvarenja postoji veliki spektar stupnjeva. Zbog toga će ustavne vrednote u svakom trenutku uvijek biti jednim dijelom ostvarene, a drugim dijelom ne. Ako neko tijelo vlasti ne postupa sukladno vrijednosnoj potki Ustava, očekuje se od drugih da djeluju kako bi ispravile problem. To je jedan od razloga zbog kojih imamo diobu vlasti i zato Ustav određuje da su tijela vlasti dužna međusobno surađivati i uzajamno se provjeravati. Tako, primjerice, ako neki ministar postupa na način da ne poštuje ustavne vrednote, diskriminirajući građane na temelju njihove etničke pripadnosti ili roda, Sabor bi bio dužan pozvati ga na odgovornost. To što u samom Ustavu nije izrijekom propisano da je ministar vezan Ustavom i da bi ga Sabor za to trebao prozvati, ne znači da takva odgovornost ne postoji. Međutim, njezino je definiranje prepušteno poglavito političkim procesima. U tom se smislu očekuje od saborskih zastupnica i zastupnika da proustavno djeluju i da u političkoj praksi razvijaju smisao Ustava, a od građanstva da vrše pritisak na svoje predstavničko tijelo kako bi se tako i postupilo. Ovo omogućava da se svi angažiraju u definiranju smisla temeljnog akta i da, kroz političke sukobe, afirmiraju važnost Ustava u njegovu rješavanju. Zato se, ovdje, očekuje da praksa dopuni ono što piše na papiru, a od Ustavnog suda da djeluje ako se krši minimum ustavnih vrijednosti.

U slučaju predsjednika Republike Ustav izrijekom predviđa da je nositelj te funkcije odgovoran za poštovanje Ustava. On nema političke odgovornosti jer i nije predstavnik građana. Dakle, njemu ne mogu suditi različite političke opcije okupljene u Saboru niti one mogu definirati stupanj njegove odgovornosti za proustavno predstavljanje. Političke stranke mogu, i to samo po volji dvotrećinske većine članica i članova Sabora, samo pokrenuti postupak o odgovornosti za kršenje Ustava pred Ustavnim sudom. Činjenica da je za taj postupak potrebna dvotrećinska većina, dakle konsenzus vladajućih i oporbe, pokazuje da predsjednik Republike mora ostati iznad stranačkih pripetavanja te da zato ni jedna stranka ne smije njegovu odgovornost koristiti kako bi urušavala samostalnost funkcije šefa države. S druge pak strane predsjednik Republike u svojem se djelovanju mora izolirati od političkih stranaka i skrbiti samo o stabilnosti i redovitom djelovanju vlasti. On je predstavnik Republike Hrvatske kao apstraktne tvorevine i mora osigurati kontinuitet njezinih institucija.

U pogledu političkih stranaka temeljna je obveza predsjednika Republike vrijednost višestranačja, a koja znači da političke stranke moraju biti slobodne od utjecaja institucija vlasti i moraju biti vezane uz svoje članstvo i birače. Druga njegova temeljna obveza je sloboda i ravnopravnost svih građana koji u izborima sudjeluju i biraju svoje predstavnike. U kombinaciji tih dviju vrijednosnih obilježja jasno je da je minimum nositelja funkcije da se ne uključuje u predizbornu utakmicu te da, jednom kad ona završi, ne dodjeljuje mandat za sastav vlade po svojem proizvoljnom nahođenju. Doista, Ustav propisuje da predsjednik Republike taj mandat mora dodijeliti samo osobi koja uživa povjerenje većine svih zastupnika. Time temeljni akt ograničava vlast predsjednika Republike, stavljajući naglasak na autonomni dogovor političkih opcija, ne dogovor koji bi skrojio predsjednik Republike. Činjenica da mu ustavno pravilo tu ne daje nikakav manevarski prostor, nikakvu mogućnost diskrecijske ocjene, u kombinaciji s nadstranačkim karakterom institucije koju obnaša, znači da predsjednik Republike ne smije upravljati sklapanjem parlamentarnih većina.

Ustav nigdje izrijekom ne predviđa ograničenja u imenovanju osobe mandatara, osobe koja je ovlaštena predstaviti Saboru prijedlog vlade. Političke opcije izabrane u Sabor tu stoga imaju širok prostor međusobnog dogovora. Budući da postoji načelo proustavnog predstavljanja, one su dužne u tom dogovoru izbjeći svaku opciju koja bi bila protuustavna. One moraju, tumačeći temeljni akt, iz kruga kandidata isključiti one koji se ne namjeravaju pridržavati ustavnih vrednota, urušavali su ih ili ih planiraju urušavati. Djelovanje Ustavnog suda ovdje nije predviđeno, ali ne zato što je narod "iznad Ustava", ne zato što su oni izabrani u Sabor slobodni raditi što žele, već stoga što je odgovornost ovdje ponajprije politička, a ne pravna. Ipak, to ne znači da je upozorenje Ustavnog suda u cjelini pogrešno. Ovdje dolazimo do problema drugog upozorenja Ustavnog suda.

PRIMJERI I PRESEDANI


Problemi drugog upozorenja - formalna nepotpunost, nepravodobnost i pretjeranost: Tri su problema koja opterećuju upozorenje Ustavnog suda. To su zapravo problemi koji su vezani već uz prvo upozorenje, u kojem je Sud istaknuo da se predsjednik Republike ne smije kandidirati na parlamentarnim izborima.

Prvi i temeljni problem jest nepotpunost. Ustavni sud ovdje naglašava da predsjednik Republike ne smije biti ni mandatarom ni predsjednikom vlade, a da za takvo što ne postoji nikakav predviđeni postupak niti je pravno predviđena mogućnost da intervenira takvom zabranom.

Neki su komentatori tvrdili da, kao što je Ustavni sud prije zabranio Branimiru Glavašu da bude nositelj liste za parlamentarne izbore zbog počinjenja ratnog zločina, tako sada Zoranu Milanoviću može zabraniti da vrši određene funkcije zbog kršenja Ustava. Međutim, u slučaju Branimira Glavaša postojao je propis koji je zabranjivao kandidaturu na izborima osobama osuđenima za određena kaznena djela. Sporan je bio opseg njegove primjene. U ovom slučaju ne postoji, primjerice, u Ustavu predviđena zabrana da u vladi ne smije sjediti netko tko je prekršio Ustav. To ne znači da se takvu zabranu ne može izvesti iz načela proustavnog predstavljanja, ali činjenica da u tome nije predviđena uloga Ustavnog suda može se uvjerljivo tumačiti tako da se tvrdi kako je riječ o političkom pitanju. Drugim riječima, da je riječ o nečemu za što su odgovorni oni izabrani u Hrvatski sabor.

Može se tvrditi da Ustavni sud ima ovlast nadzirati ustavnost u najširem smislu i upozoravati kada u tom pogledu dolazi do problema, te da na temelju takve ovlasti može upozoriti na problem, a onda, ako se problem nastavi ponavljati, i utvrditi posljedicu, neustavnost. Navodi se pritom da je Ustavni sud tako postupio u referendumu o braku. Međutim, slično kao i kod slučaja Glavaš, tu je Ustavni sud imao ranije utvrđenu ovlast ocjene ustavnosti referendumskog pitanja. On je tu ovlast u slučaju referenduma o braku primijenio u drugoj formi, na svoju inicijativu, ali on ju je suštinski već posjedovao. Ovdje ovlast o kojoj je riječ jednostavno ne postoji.

To ne znači da Ustavni sud ne može izvesti svoju ovlast iz već postojećih, ali problem je što u drugom upozorenju Ustavni sud to nije napravio. On je jednostavno nastupio kao da je ta njegova ovlast samorazumljiva već iz toga što je Ustav nadređen svim ostalim pravnim aktima. Međutim, u takvom tumačenju Ustavni sud može na temelju takvih ovlasti činiti što hoće i kada hoće. U takvom slučaju zapravo Ustavni sud zamjenjuje Ustav Republike Hrvatske, što je samo po sebi neustavno. Kao institucija vlasti Ustavni je sud ograničen temeljnim aktom i nema ga ovlast mijenjati. Može ga tumačiti i tu ima golem prostor djelovanja, ali ta tumačenja moraju biti obrazložena i moraju biti utemeljena u pravu. U suprotnome Ustavni sud urušava vladavinu prava, a on za to nije ovlašten, bez obzira na okolnosti u kojima se nalazi.

Na ovaj se problem nadovezuje onaj drugi, nepravodobnost. Ustavni sud propustio je u prvom upozorenju jasno rastumačiti ulogu predsjednika Republike u hrvatskom ustavnom poretku, odrediti njegov položaj naspram političkih stranaka i definirati njegovu odgovornost prema parlamentarnim izborima. Kao i u drugom upozorenju, u prvome se Sud zadovoljio vrlo šturim obrazloženjem koje je, za razliku od nepostojeće argumentaciju u drugom upozorenju, ipak postojalo. Usprkos tome isticanje da je "jasno" kako predsjednik Republike ne smije biti kandidat nije bilo ni približno dovoljno. Prvo je upozorenje bilo prilika da Sud pruži jasne okvire djelovanja svim akterima izbornog procesa i na to ga je niz političkih opcija i pozivao. Umjesto što je dramatično najavio da bi mogao poništiti i odluku o raspisivanju izbora, ostavivši cijelu javnost da se pita kada bi to uopće bilo moguće, Ustavni je sud trebao apostrofirati mjerila kojima će nadzirati odgovornost predsjednika Republike i jasno odrediti okvire njegova djelovanja. Nakon što to nije napravio, zabrana uvedena u drugom upozorenju bila je retorički harakiri. Čini se da je najednom "iz nebesa" otkrivena nemogućnost jedne osobe da bude mandatarom i predsjednikom vlade.

Treći je problem onaj pretjeranosti. Kada se čita drugo upozorenje, nije jasno istaknuto zbog čega je postupanje Zorana Milanovića takvo da bi mu trebalo zabraniti da bude mandatar i da bude predsjednik vlade. Ako je to zbog utjecaja na izborni rezultat, trebalo je pokazati da je taj utjecaj problematičan. Ako je to zbog toga što je Zoran Milanović izrijekom tvrdio da neće poštovati prvo upozorenje Suda, trebalo je pokazati zbog čega je taj njegov govor takav da mu treba "pravno" zabraniti djelovanje u formiranju izvršne vlasti. Drugim riječima, trebalo je pokazati zbog čega je postupanje predsjednika Republike i političkih stranaka u izborima takvo da je političku odgovornost za proustavno djelovanje trebalo zamijeniti utjecajem Ustavnog suda. Sud to nije mogao pokazati zbog prva dva problema, zbog toga što nije jasno razradio ulogu predsjednika Republike i zbog toga što je to propustio pravodobno učiniti.

ČINJENICE I TUMAČENJA



Kako je Ustavni sud trebao postupiti?: Imajući sve navedeno u vidu, možemo sada utvrditi što je još u prvom upozorenju trebalo napraviti. Prvo, trebalo je jasnije definirati položaj predsjednika Republike u hrvatskom ustavnopravnom poretku. Neki su komentatori, ne znajući ili manipulirajući pravom, tvrdili kako iz Ustava ne proizlazi zabrana njegove kandidature, tumačeći pritom Ustav kao da je pametni ugovor ili kućni red stambene zgrade. Kao što sam otprije naznačio, predsjednik Republike ima jedinstven položaj stoga što mora predstavljati Republiku Hrvatsku, stoga što je imun na političku ocjenu svojeg djelovanja u Saboru i stoga što svoj legitimitet povlači iz neposrednog izbora građana, za razliku od vlade, koja u svojem djelovanju ovisi o međudjelovanju različitih stranaka koje su predstavljene u Hrvatskom saboru, pa zato i njezini članovi moraju biti akteri u predizbornoj utakmici. Kao nadstranački faktor, predsjedniku Republike povjerene su važne ovlasti nad izbornim procesom, posebno glede raspisivanja izbora, ali i nakon što izbori završe, nad formiranjem parlamentarne većine. On je u tom smislu kontrolor. Ima ulogu nepristranog suca, provjere nad međustranačkim dogovorima, koji bi trebao poglavito bdjeti nad time da ti dogovori budu usklađeni s Ustavom, a u tome je vezan obvezom da mandat dodijeli onome tko ima povjerenje većine svih zastupnika. On je, dakle, svakako strogo vezan Ustavom. Njegov minimum proustavnog predstavljanja je pravno određen i ne smije ga zamijeniti sklonost određenoj političkoj stranci.

Drugo, nije trebalo samo zabraniti kandidaturu predsjedniku Republike, već odrediti da je, poslije roka predaje stranačkih lista, predsjedniku Republike zapriječeno bilo kakvo sudjelovanje u predizbornoj utakmici. Ako je nositelj funkcije predsjednika Republike propustio dati ostavku do tog trenutka i uključiti se u izbore kao običan građanin, stavivši sebe u položaj koji je izvan aktivne kampanje, protuustavno bi trebalo biti svako njegovo daljnje djelovanje u predizbornoj utakmici, ali i u sastavljanju buduće parlamentarne većine, i to ne samo zbog granica njegove funkcije već zbog ovlasti koje ona ima nad formiranjem parlamentarne većine.

Granice funkcije predsjednika Republike priječe mu da bude aktivni čimbenik u međustranačkim sporovima koji ne krše Ustav. Ovo Ustavni sud već u svojem prvom upozorenju nije smio vezati uz izborne rezultate, već uz najvišu vrijednost višestranačja. Nju Ustav izrijekom navodi kao jednu od zvijezda vodilja cijelog Ustava, uz bok slobodi, jednakosti i drugim vrednotama, ali i uz nezanemarivu ulogu narodnog suvereniteta kao vlasti zajednice slobodnih i ravnopravnih državljana. Podsjećam, višestranačje ne znači samo da su političke stranke formalno slobodno osnivati se, već označava i obvezu njihova demokratskog ustrojstva, što znači da su ponajprije odgovorne svojim članovima i svojim biračima. Da bi izbori doista bili slobodni, birači moraju biti slobodni odrediti se za i protiv određenih stranaka u interakciji s njima, a da predsjednik Republike ne utječe na to.

Slično tomu, nakon izbora, političke opcije moraju biti slobodne svojim pregovorima dogovoriti svoju suradnju u Hrvatskom saboru, a imajući u vidu svoju odgovornost građanima. Vlada je samo posljedica toga. Središnje pitanje ne smije biti hoće li se ili neće predsjedniku Republike dati mogućnost da sastavlja vladu, jer on je slovom Ustava obvezan i ovlašten samo dati mandat onome tko ima sedamdeset i šest potpisa. Međutim, budući da je predsjednik Republike taj koji nadzire pregovore stranaka, on je u poziciji utjecati na njih. S obzirom na to da je tome tako, ne smije mu se dopustiti da postane mandatar niti da uopće bude član vlade koja bi proizašla iz tih pregovora kada je već ranije propustio dati ostavku, jer u tom bi slučaju pojedine političke stranke mogle predsjedniku Republike nuditi poziciju samo zato da bi dobile vlast. Takva je trgovina funkcijama neustavna i iz njezine mogućnosti mogla se izvesti zabrana predsjedniku Republike da, i u slučaju ostavke, u trenutnom izbornom ciklusu bude mandatar i/ili član vlade koja bi proizašla iz međustranačkih pregovora. Tome je tako zbog toga što bi se u takvom slučaju predsjedniku Republike dopustilo da u vlastitu korist instrumentalizira svoj institucionalni položaj, a on to ne smije zbog toga što mora biti proustavni predstavnik koji je strogo vezan Ustavom i koji što više mora biti neutralni arbitar u političkim sporovima.

Ustavni sud nije postavio ovaj okvir, iz kojega bi proizlazilo zašto bi i kada predsjednik Republike trebao biti isključen iz proaktivnog djelovanja u formiranju parlamentarne većine. Zbog toga se njegovo drugo upozorenje čini krajnje arbitrarnim. Konačno, ono se čini arbitrarnim i zbog toga što Sud nije naznačio zašto odgovornost drugih aktera, posebno političkih stranaka, nije dovoljna da bi se osigurali standardi proustavnog predstavljanja. U tome je ključni nedostatak njegova drugog upozorenja, uz koji je blisko vezano to što Ustavni sud nije ničime potkrijepio nastanak svoje ovlasti da ocjenjuje ustavnost imenovanja mandatara i predsjednika vlade. Prema mojem mišljenju Ustavni sud nije smio istupati s drugim upozorenjem, jer može se vidjeti da pregovori političkih stranaka još traju i da je iz njihova razvoja sve razvidnije kako su same stranke odustale od ideje imenovanja Zorana Milanovića za mandatara. U tom kontekstu potpuno je neodgovorno i dubiozno pozivati se na neke "zakulisne igre" koje navodno traju i zbog kojih, jednako tako navodno, treba izlaziti s ekstremnim mjerama zabrane djelovanja pojedinaca u političkoj igri. Naprotiv, čini se da su sami akteri izbornih procesa na sebe preuzeli odgovornost provođenja elementarnih postavki Ustava Republike Hrvatske. U tome apsolutno nije bilo potrebe za ponovnom i fragmentarnom intervencijom Ustavnog suda, što je, nažalost, drugo upozorenje zaista i bilo.

Konačno, treba naglasiti da ustavni pravnici i teoretičari, popularno zvani "ustavni stručnjaci", nisu političari. Neprimjereno je za nas istupati samo na temelju ocjene primjerenosti političkog trenutka, ne vodeći se pravnom argumentacijom, ocjenjujući što bi bilo "mudro" ili "razborito". Odgovornost i luksuz takvih ocjena rezervirani su za političare, ne za nas. Mi možemo i moramo isticati obilježja pravnog okvira, ali na općoj je javnosti i na političarima da preuzmu odgovornost za skrb o tim okvirima. Naše znanje ne daje nam za pravo da namećemo svoju političku prosudbu kao vrhunsku mudrost, mjerilo svega dobroga u hrvatskom političkom životu. (Portret snimio: Sergej Drechsler/Novi list)

Piše: DOC. DR. SC. MATIJA MILOŠ Katedra za ustavno pravo Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci

Možda ste propustili...