Aktualni proračunski okvir, za razdoblje 2021. - 2027., obilježilo je uvođenje instrumenta EU sljedeće generacije (NGEU), koji se financira zajedničkim zaduživanjem radi ublažavanja posljedica krize zbog COVID-19 i jačanja gospodarske otpornosti. Budući proračunski izazovi uključuju potrebu osiguravanja sredstava za početak otplate zaduženja iz NGEU-a, rastuće zahtjeve u područjima obrane, migracija i zelene tranzicije te potrebu za reformom sustava vlastitih sredstava kako bi se povećala proračunska autonomija EU-a. Najavljene promjene budućeg proračuna uključuju pojednostavljenje strukture objedinjavanjem programa, povećanje fleksibilnosti te još veću usmjerenost na rezultate. Uvođenje novih izvora prihoda, poput mehanizma za ugljičnu prilagodbu na granicama (CBAM) i udjela EU proračuna u prihodima od prodaje emisijskih jedinica, nužno je za održivost EU proračuna. Iz opsežne analize "Budućnost kohezijske politike Europske unije - što nas čeka nakon 2027. godine?", koju su u IRMO Aktualno kao zajednički rad objavili Jakša Puljiz s Instituta za razvoj i međunarodne odnose (IRMO) i Lea Stanić sa The Hague University of Applied Sciences, prenosimo manji dio, uz neznatne prilagodbe u opremi.

Republika Hrvatska ističe se kao jedna od najvećih (relativno gledano) netoprimateljica sredstava iz proračuna EU-a, s omjerom primljenih sredstava i uplata većim od 4:1 u razdoblju 2014. - 2023. godine, a taj se omjer dodatno povećava nakon uvođenja NGEU-a. Međutim, zbog skorog završetka NGEU-a i mogućeg smanjenja sredstava za kohezijsku i zajedničku poljoprivrednu politiku očekuje se slabljenje njezina povoljnog položaja u budućem VFO-u. Također, Republika Hrvatska suočava se s izazovom jačanja sudjelovanja u programima pod izravnim upravljanjem Europske komisije (EK) kako bi kompenzirala eventualno smanjenje sredstava iz kohezijske i zajedničke poljoprivredne politike.

UVODNO O PRORAČUNU

Višegodišnji financijski okvir (VFO) naziv je za višegodišnji proračun Europske unije (EU). VFO se usvaja za razdoblje od sedam godina, što je izravno povezano s dugoročnim planiranjem i stabilnošću u provedbi prioriteta EU-a. VFO sadržava široko definirane proračunske kategorije koje služe kao okvir za utvrđivanje detaljno razrađenih godišnjih proračuna EU-a. Preko VFO-a financira se provedba zajedničkih politika EU-a, kao što su kohezijska i zajednička poljoprivredna politika (ZPP). Također, proračun EU-a često služi kao izvor sredstava za djelovanje u kriznim situacijama, što se najviše očitovalo za pandemije COVID-19 te u najnovijem slučaju zbog krize izazvane ratom u Ukrajini.

Europska komisija, kao jedina EU institucija ovlaštena za predlaganje novih zakona, daje prijedlog novog VFO-a, koji uključuje uredbu o VFO-u te odluku o vlastitim sredstvima. Nakon što Europski parlament iznese svoje mišljenje o prijedlogu Europske komisije, Europsko vijeće, kao jedna od ključnih institucija uz Vijeće EU-a, tijekom utvrđivanja VFO-a priprema pregovarački okvir. Pregovore vodi zemlja predsjedateljica EU-a, čija je glavna zadaća uzeti u obzir različita mišljenja zemalja članica, te ih uskladiti i prema tome predložiti kompromisna rješenja. Jednom kad Europsko vijeće potvrdi prijedlog VFO-a, Vijeće EU-a i Europski parlament donose Uredbu o VFO-u u posebnom zakonodavnom postupku. Donošenje VFO-a jedno je od nekoliko područja za koje Vijeće EU-a odluku donosi jednoglasno, odnosno uz suglasnost svih država članica, a takav se način odlučivanja primjenjuje za posebno osjetljiva pitanja, kao što su i zajednička vanjska i sigurnosna politika ili članstvo pojedine države u EU-u.

PIXSELL

EU proračun je prilično malen u usporedbi s nacionalnim proračunima. Tako je npr. u razdoblju 2014. - 2020. prosječni godišnji EU proračun iznosio oko 2 % vrijednosti proračuna svih zemalja članica. Gledano prema udjelu proračuna u bruto domaćem proizvodu (BDP), EU proračun je samo 0,9 % BDP-a Europske unije. Za usporedbu, rashodi opće države u BDP-u zemalja članica su u 2019. iznosili oko 47 % vrijednosti BDP-a. Razlika u relativnoj veličini nacionalnog i EU proračuna dijelom odražava razlike u strukturi rashoda. Dok je EU proračun u najvećoj mjeri usmjeren na financiranje investicija, nacionalni proračuni su uglavnom usmjereni na financiranje javnih usluga i fondova socijalne sigurnosti.

Premda relativno malen u odnosu prema nacionalnim proračunima, usvajanje VFO-a jedno je od najsloženijih pitanja za koje države članice moraju postići dogovor. Stavovi država članica i EU parlamenta o veličini i strukturi EU proračuna često su puta prilično udaljeni, zbog čega pregovori uključenih dionika traju jako dugo. Ishodi tih pregovora od iznimne su važnosti za Republiku Hrvatsku s obzirom na to da je EU proračun ključni izvor javnih investicija te ima važnu ulogu u poticanju ulaganja privatnog sektora.

BUDUĆNOST PRORAČUNA

Postizanje dogovora oko novog VFO-a jedan je od najvećih izazova za države članice, Europsku komisiju i Europski parlament kao ključne dionike procesa. Stoga ne iznenađuje iznimno dugo trajanje pregovora, koje je za tekuće razdoblje, 2021. - 2027., iznosilo rekordnih 30 mjeseci. Sadašnje proračunsko razdoblje obilježila je činjenica da se EU prvi put od svog nastanka odlučio za veliko zaduživanje kako bi ojačao ulaganja, posebno u državama članicama suočenima s nižom razinom razvijenosti i najvećim gospodarskim padom tijekom COVID-19 krize. Nalaženje proračunskog rješenja za novo proračunsko razdoblje bit će posebno izazovno: potrebno je povećati ulaganja u prioritetnim područjima, osigurati sredstva za otplatu duga nastalog NGEU-om, koja počinje od 2028. godine, te istovremeno voditi računa da novi proračunski rashodi (previše) ne opterete nacionalni doprinos država članica, što bi zasigurno izazvalo velik otpor država netouplatiteljica. Dodatno opterećenje proizlazi iz rastućeg troška servisiranja duga zbog rasta kamatnih stopa na tržištu posljednjih godina. Procjene troškova otplate NGEU-a u razdoblju 2028. - 2034. kreću se između 25 i 30 milijardi eura godišnje (Europska komisija, 2025). Dodatne potrebe za financiranjem iz EU proračuna proizlaze iz niza dokumenata objavljenih u 2024. i u 2025. godini, a pri tome se posebno ističe izvještaj Marija Draghija o jačanju konkurentnosti EU-a, te izvještaj koji je pripremio Sauli Niinistö o jačanju obrambenih i sigurnosnih sposobnosti EU-a (Europska komisija, 2024a; Europska komisija, 2024b).

Europska komisija kao rješenje za financiranje novih proračunskih potreba predlaže uvođenje novih izvora vlastitih sredstava, što je predložila u prosincu 2021. i ažurirala u lipnju 2023.. Prijedlozi su sljedeći: uvođenje mehanizma za ugljičnu prilagodbu na granicama, doprinos država članica temeljen na visini bruto operativne dobiti poduzeća (u visini od 0,5 % bruto operativne dobiti). Očekuje se da bi taj novi prihod mogao osigurati oko 1,5 milijardi eura godišnje za EU proračun, što pokriva tek manji dio novih potreba (Kowald i Pari, 2025).

Puno veći proračunski učinak imalo bi prihvaćanje prijedloga EK-a o podjeli prihoda ostvarenih trgovinom emisijama stakleničkih plinova (ETS) na način da država članica zadrži 70 %, a EU proračun 30 % prihoda, za razliku od sadašnje situacije, kada cijeli prihod ide državi članici. Na taj bi se način moglo prikupiti i do 19 milijardi eura godišnje (Europska komisija, 2023). Što se tiče doprinosa država članica na temelju bruto operativne dobiti, procjena EK-a je da bi se na taj način moglo osigurati dodatnih 16 milijardi eura godišnje. Međutim, osim za CBAM, još uvijek nema dogovora o novim prihodima EU proračuna vezanim uz ETS, ni za dodatni doprinos država članica na temelju dobiti poduzeća.

Ako se u skorom razdoblju ne osigura rješenje za proširenje izvora prihoda proračuna, EU će biti prisiljen povećati nacionalne doprinose država članica temeljenih na BND-u. Alternativno, EK bi se mogao uime država članica ponovo zadužiti na međunarodnim tržištima radi otplate NGEU duga i tako primijeniti praksu nacionalnih država (novo zaduživanje za otplatu starih dugova). To će, međutim, biti teško prihvatljiva opcija za pojedine države članice, koje povijesno inzistiraju na proračunskoj disciplini, poput Njemačke ili skandinavskih zemalja.

PREGOVORI I DOGOVORI

Europska komisija već je počela rad na novom VFO-u, za razdoblje 2028. - 2034., te se očekuje da će prvi prijedlog biti predstavljen prije ljeta 2025. Za očekivati je da će prijedlog dobrim dijelom biti temeljen na Političkim smjernicama rada Europske komisije za razdoblje 2024. - 2029., predstavljenima u srpnju 2024., te s nedavno objavljenom Komunikacijom Komisije - Put prema sljedećem višegodišnjem financijskom okviru, iz veljače 2025. Oba dokumenta naglašavaju kako bi sljedeći EU proračun trebao biti usmjereniji, jednostavniji i djelotvorniji (Europska komisija etal., 2024; Europska komisija, 2025).

Jedan od načina kako se navedeno planira ostvariti jest smanjenje broja programa unutar proračuna. Smanjenje broja programa postiglo bi se, između ostaloga, donošenjem jedinstvenog nacionalnog plana koji bi obuhvatio sva EU sredstva koja su unaprijed dodijeljena državi članici. To bi u slučaju Hrvatske značilo da bi četiri programa kojima se trenutno planira korištenje europskih strukturnih i investicijskih fondova zamijenio jedan nacionalni program. Jedinstveni nacionalni program također bi uključio planiranje relevantnih strukturnih reformi, kao što je to trenutno slučaj s nacionalnim planovima za oporavak i otpornost. Smanjenju broja programa pridonio bi novi Europski fond za konkurentnost, koji bi bio pod izravnim upravljanjem EK-a te bi objedinio niz postojećih programa koji s različitih aspekata imaju cilj ojačati konkurentnost EU-a. Također, veća jednostavnost planira se ostvariti jednostavnijim pravilima upotrebe sredstava, a što je opet povezano sa smanjenjem broja proračunskih programa.

Što se tiče tematskog usmjerenja, prilično je izvjesno da bi se osim jačanja ulaganja u razvoj industrije općenito posebno osnažila i ulaganja u vojnu industriju u dijelu istraživanja i razvoja. Može se očekivati da će novi proračun i dalje snažno podržavati temeljni cilj Europskog zelenog plana, stvaranja ugljično neutralnog gospodarstva, ali će, slijedeći preporuke iz izvještaja Marija Draghija o konkurentnosti EU-a, puno više biti naglašena važnost razvoja i primjene EU tehnoloških rješenja za ostvarenje navedenog cilja, u čemu će ključnu ulogu imati upravo Europski fond za konkurentnost (Europska komisija, 2024a). Jedno od najvećih pitanja kada je riječ o tematskom usmjerenju jest razina budućih izdvajanja za kohezijsku i zajedničku poljoprivrednu politiku. Vrlo je vjerojatno da će prijedlog EK-a ići u smjeru smanjenja sredstava za te dvije politike. Međutim, također je sigurno da bi znatnija smanjenja financiranja dovela do velikog otpora brojnih država članica, zbog čega je u tom dijelu teško očekivati veće promjene u konačnom dogovoru oko VFO-a.

Također se može očekivati da će novi VFO u jednom svojem dijelu primijeniti model plaćanja kakav se trenutno koristi u financiranju planova oporavaka i otpornosti država članica. Riječ je o modelu "plaćanja za rezultate", gdje se sredstva isplaćuju ako su ostvareni prethodno utvrđeni ključni ciljevi. Za usporedbu, kod kohezijske politike plaćanja se državama članicama obavljaju na temelju ostvarenih i prethodno prekontroliranih rashoda za ugovorene projekte. Premda se prvi model čini primjereniji u smislu usmjerenosti na ostvarenje rezultata umjesto na potrošnju, nedavni zaključci Europskog revizorskog suda sadržavaju niz prigovora vezanih uz načine mjerenja napretka u ostvarenju rezultata u slučaju planova za oporavak i otpornost, te povezanost isplata s ostvarenim napretkom (Europski revizorski sud, 2023; Europski revizorski sud, 2024).

S pregovorima o novom budućem VFO-u otvara se i pitanje korektivnih mehanizama i njihova značenja za EU proračun. Podsjetimo, korektivni mehanizmi posebne su odredbe koje smanjuju obveze uplata pojedinih zemalja članica u zajednički proračun zbog raznih razloga. Zemlje koje imaju koristi od korektivnih mehanizama za razdoblje 2021. - 2027. su Danska, Njemačka, Nizozemska, Austrija i Švedska. Zanimljivo je da četiri od pet tih zemalja članica pripadaju i skupini Frugal Five. Premda je EK bio predložio potpuno ukidanje korektivnih mehanizama za proračun 2021. - 2027., oni su i dalje na snazi. Preostaje vidjeti hoće li se oni ukinuti u novom proračunskom razdoblju, ili će opstati kao jedan od kompromisa nužnih za postizanje ukupnog dogovora.

Dodatno, aktualni trgovinski sukob Europske unije i Sjedinjenih Američkih Država također bi mogao utjecati na buduće oblikovanje EU proračuna. S jedne strane, povećanje carina može povećati prihode EU proračuna. Međutim, ako dođe do smanjivanja ekonomskih aktivnosti, neizbježno će doći i do smanjenja prihoda EU proračuna zbog manjih nacionalnih doprinosa i manjeg prihoda od PDV-a. Također, širenje negativnih učinaka uvođenja carina na konkurentnost europskih industrija moglo bi stvoriti dodatne pritiske te povećati potrebu za kompenzacijskim mehanizmima unutar EU-a, posebice u državama članicama koje su snažnije izložene vanjskotrgovinskim šokovima.

IMPLIKACIJE ZA HRVATSKU

U proračunskom razdoblju 2021. - 2027. Republika Hrvatska je u iznimno povoljnom položaju kada je riječ o mogućnostima financiranja razvojnih potreba iz EU proračuna. Vrlo izdašne mogućnosti financiranja u okviru redovitog VFO-a (prvenstveno u okviru kohezijske politike i zajedničke poljoprivredne politike) dodatno su ojačane financiranjem u sklopu NGEU-a, te se Hrvatska prometnula u jednog od najvećih dobitnika sredstava iz EU proračuna, gledano relativno.

Aleksy Witwicki/Sipa USA

Međutim, NGEU završava krajem 2026. godine i za sada nije izgledno da će se sa sličnim mehanizmom financiranja nastaviti. Kada je riječ o kohezijskoj politici, vrlo je izgledno da će se omotnica za nju smanjiti u idućem proračunskom razdoblju. Izostanak mehanizma poput NGEU-a i smanjena omotnica za koheziju, kao i moguće smanjenje omotnice za zajedničku poljoprivrednu politiku u dijelu koji se odnosi na ruralni razvoj, smanjit će pozitivan financijski učinak EU proračuna u razdoblju nakon 2027. godine. Ono što će olakšati tranziciju u novu realnost jest činjenica da je kraj 2030. godine krajnji rok za korištenje sredstva kohezijske i zajedničke poljoprivredne politike (u dijelu koji se odnosi na ulaganja u ruralni razvoj) iz razdoblja 2021. - 2027. zbog primjene tzv. n+3 pravila. Zbog toga će se razloga promjena u punom opsegu osjetiti nakon 2030. godine.

Dodatni izazov za Hrvatsku je u očekivanom povećanju važnosti proračunskih programa izravno upravljanima od Europske komisije, poput najavljenog Fonda za konkurentnost. Prijavitelji s područja Hrvatske do sada su bili relativno slabo zastupljeni u takvim programima, uz određene iznimke, poput Erasmus+ programa. Stoga će u idućem proračunskom razdoblju biti potrebno što više usmjeriti domaće kapacitete prema uključivanju u novi Fond za konkurentnost te ostale izravno upravljane fondove koji će biti dostupni (vjerojatno će program Obzor Europa ostati kao zaseban program).

Ako se države članice ne dogovore oko novih prihoda EU proračuna koji bi se temeljili na plaćanjima trećih strana (multinacionalne kompanije ili uvoznici roba iz trećih zemalja), vrlo je izvjesno da će države članice morati povećati uplate u zajednički proračun. Takva bi promjena dodatno utjecala na smanjenje pozitivne financijske pozicije Republike Hrvatske u odnosu prema EU proračunu. Još veći bi se utjecaj na položaj RH ostvario ako bi u razdoblju do 2034. godine došlo do proširenja EU-a koje bi uključilo Ukrajinu. Međutim, takav je scenarij za sada malo izgledan.

Kako bi se smanjio negativan učinak slabijeg financiranja iz EU proračuna na, prije svega, javne, ali i privatne investicije, nužno je ojačati domaće mehanizme financiranja i tako osigurati lakšu prilagodbu novim okolnostima nositeljima ulaganja, ali i građevinskom sektoru te ostalim povezanim sektorima. Osiguranje dodatnog fiskalnog prostora u domaćem proračunu nakon 2030. godine bit će izazov za nositelje fiskalne i ukupne razvojne politike, na koji je potrebno pravovremeno odgovoriti kako bi se izbjeglo ponavljanje situacije iz ekonomske krize 2009. godine, kada je pad javnih ulaganja izravno utjecao na produbljenje i produženje ekonomske krize.