U ovoj poodmakloj eri 4. industrijske i 5. društvene revolucije, kada je riječ o strateškom planiranju i upravljanju javnim politikama, aktivnosti bi trebale biti usmjerene prema industrijskoj transformaciji i tranziciji hrvatskog gospodarstva. To znači da je izuzetno važno institucionalno usmjeravati i poticati gospodarstvo prema razvoju industrija više dodane vrijednosti, pogotovo u ovom trenutku u kojemu je gospodarstvo dodatno pogođeno globalnom krizom izazvanom pandemijom COVID-19. Djelovanje bi također trebalo usmjeriti na ubrzanu primjenu tehnologija Industrije 4.0, a sve u cilju razvoja i jačanja nacionalnih industrijskih segmenata. Prije svega, nužno je usredotočiti se na razvoj prerađivačke i procesne industrije, moderne poljoprivrede 4.0+, primjenu zelenih i ekoloških tehnologija, digitalizaciju, poticanje ulaganja u moderne tehnologije u zdravstvu te, konačno, u zeleno-plavi transport.

S obzirom na aktualnu situaciju i nužno oslanjanje na sredstva iz fondova Europske unije (EU), kao ključne raspoložive financijske izvore za prevladavanje krize izazvane pandemijom COVID-19, analizirajući proteklo razdoblje, vidljivo je da je, slijedom novih okolnosti, sada još izraženija potreba nužnog jačanja institucionalnih kapaciteta za kvalitetno upravljanje javnim politikama. To je prvenstveno izraženo u segmentu strateškog planiranja, koje je ključno radi stvaranja programske osnove za pripremu i provedbu projekata financiranih sredstvima EU-a u određenim tijelima državne uprave, koja su, između ostalog, zadužena za apsorpciju europskih sredstava.

Ključan problem je u tome što, unatoč kontinuiranom višegodišnjem ulaganju u edukaciju, koja se sustavno provodi u tijelima državne uprave, resornim ministarstvima još uvijek nedostaju kadrovi s nužnim specifičnim znanjima i kompetencijama. Ako se ne riješe spomenuta ključna ograničenja, u predstojećem razdoblju poziciju Republike Hrvatske neće biti moguće podići ni na jednoj ljestvici konkurentnosti.

Zahvaljujući pregovaračkim sposobnostima, Republika Hrvatska dobro je prošla u raspodjeli financijskih sredstava predviđenih za višegodišnju financijsku perspektivu Europske unije za razdoblje od 2021. do 2027. godine, odnosno iz proračuna Europske unije. Na temelju izrađenog Nacionalnog plana oporavka i otpornosti 2021. - 2026. Hrvatska će u idućih sedam godina imati na raspolaganju 30 milijardi eura. Očekuje se da će spomenuta raspoloživa sredstva biti iskorištena za zamah razvoja Hrvatske, ubrzanje tehnološke modernizacije gospodarstva i bolje korištenje prirodnih resursa.

Ključno je pitanje hoće li se raspoloživa financijska sredstva iskoristiti na najbolji mogući način i što je nužno za uspješnu apsorpciju i korištenje sredstava u svrhu postizanja strateški značajnih razvojnih utjecaja. Zasigurno će učinkovitost i djelotvornost apsorpcije sredstava EU-a ovisiti o apsorpcijskom sposobnostima i kapacitetu institucionalnog sustava Republike Hrvatske, koji uključuje i javni i privatni sektor. To, u prvom redu, podrazumijeva sposobnost strukturnog apsorpcijskog kapaciteta institucionalnog okvira, a posebno sposobnost sadržajne apsorpcije gospodarskog miljea, koji će taj institucionalni okvir morati dodatno poticati na održivo ulaganje.

U nacionalnoj omotnici Republici Hrvatskoj alocirano je nešto više od 12,6 milijardi eura kroz Višegodišnji financijski proračun u okviru kohezijske politike. Tom iznosu treba dodati i 9,4 milijarde eura kroz instrumente EU sljedeće generacije EU (Next generation EU), pri čemu će u obliku nepovratnih sredstava Republici Hrvatskoj biti na raspolaganju 5,9 milijardi eura, dok bi 2,35 milijardi eura bilo u obliku zajmova te 1,15 milijardi eura ide kroz razne programe iz Fonda za oporavak i otpornost.

U okviru Kohezijske politike, ulaganja Europske unije u razdoblju od 2021. do 2027. godine usmjerena su na sljedećih pet glavnih ciljeva: pametniju Europu, zeleniju Europu bez ugljika, povezaniju Europu, socijalniju Europu i Europu bližu građanima. Većina spomenutih ciljeva značajna je i za sektor turizma.To posebno vrijedi za cilj pametnija Europa, s obzirom na značaj inovacija i digitalizacije u ovom sektoru te na razvoj inovativnih malih i srednjih poduzeća koja se nadovezuju na turističku djelatnost. Treći cilj, slijedom važnosti kvalitetnog zapošljavanja, značajan je s obzirom na prisutna ozbiljna ograničenja u Hrvatskoj upravo vezano za kvalitetna zaposlenja u sektoru turizma. Nije zanemariv ni posljednji cilj s obzirom na to da je najuže vezan za održivi urbani, ruralni i obalni razvoj te lokalne razvojne inicijative. Razvoj turizma od strateškog je značenja za urbanu regeneraciju, osnaživanje razvoja lokalnih zajednica i regija, uključujući i najmanje razvijene. Održivi razvoj i regeneraciju u slučaju Hrvatske nužno je iskoristiti na način da se gradovi, lokalne zajednice i županije brendiraju. To je značajno i s aspekta privlačenja poduzeća i ulaganja, a time ujedno i obrazovanih mladih u manje razvijena područja u kojima je nužno razvijati kontinentalni turizam. Doprinos turizma i na turizam nadovezanih gospodarskih djelatnosti lokalnom razvoju u ovakvom je slučaju neupitan.

Kad je riječ o programu "EU za sljedeće generacije", koji je tematski usklađen s navedenim ciljevima kohezijske politike, treba naglasiti da će se ovaj program istovremeno baviti gorućim globalnim izazovima, posebno onima prouzročenima krizom pandemije COVID-19. U svrhu ublažavanja posljedica krize, stvaranja pretpostavki za održivu transformaciju hrvatskog gospodarstva te tranziciju i javnog i privatnog sektora ključni će izazov biti izrada kvalitetnih programa te priprema strateških projekata nužnih za postizanje spomenute tranzicije.

Predsjednik ureda Europske investicijske banke (EIB) u Republici Hrvatskoj upozorava kako "novac bez reformi sam po sebi neće biti dostatan". Pri tome ističe poreznu reformu i reformu javne uprave i pravosudnog sustava kao ključne zahvate u smislu jačanja hrvatskog gospodarstva, prvenstveno u kontekstu poticanja domaćih i inozemnih investicija. Tim reformama treba pridodati i izmijenjeni pristup u razvoju hrvatskog gospodarstva, primjerice, odmak od trgovanja robom uvoznog podrijetla koji je bio nametnut od strane uvoznog i trgovačkog lobija.

Razmatra li se gospodarska konkurentnost, a u kontekstu stalno isticanog značaja turizma neizbježno se nameće glavni cilj definiran Strategijom razvoja turizma Republike Hrvatske (NN 55/13, u daljnjem tekstu: Strategija). Naime, upravo je Strategijom definirani glavni cilj bio povećanje atraktivnosti i konkurentnosti turizma, a što je trebalo rezultirati ulaskom Republike Hrvatske u skupinu od 20 vodećih turističkih destinacija u svijetu, prema kriteriju konkurentnosti Svjetskog gospodarskog foruma (World Economic Forum WEF), i to do 2020. godine. Nasuprot tome, u aktualnom Izvješću Svjetskog gospodarskog foruma, Republika Hrvatska je na ljestvici od ukupno 140 zemalja zauzela 27. mjesto. Drugim riječima, glavni cilj definiran Strategijom nije realiziran. Prema Izvješću Svjetskog gospodarskog foruma, hrvatski turizam ostvario je loš plasman i na području cjenovne konkurentnosti, iskazan 93. mjestom među ukupno 140 zemalja. Prema aktualnom Izvješću WEF-a, hrvatski turizam zaostaje i u kategoriji ljudskih resursa i tržišta rada, gdje je zauzeo 103. mjesto.

Osim navedenog, Vrednovanjem u tijeku provedbe Strategije razvoja turizma Republike Hrvatske do 2020. (u daljnjem tekstu: Vrednovanje), koje je proveo Institut za razvoj i međunarodne odnose, IRMO, Zagreb, utvrđeno je kako se ne ostvaruje cilj poboljšanja strukture i kvalitete smještaja. Također, Vrednovanjem je utvrđeno da se ne ostvaruje ni Strategijom definirani cilj povećanja i promjene strukture investicija, da nije realiziran ni jedan strateški investicijski projekt u turizmu, te da realizacija strateškog cilja povećanja turističke potrošnje ide u smjeru suprotnom od promjena planiranih u Strategiji.

Vrednovanjem su utvrđeni sljedeći ključni razlozi zbog kojih u proteklom razdoblju nisu realizirani strateški ciljevi definirani Strategijom: nedovoljna razina stručnosti dijela službenica/ka u Ministarstvu, a koji su zaduženi za provedbu mjera turističke politike, nedovoljno angažirani ključni dionici te nedovoljna i/ili neodgovarajuća međuresorna suradnja u okviru provedbe pojedinih prioritetnih mjera turističke politike.

Upravo u svrhu osnaživanja kapaciteta za strateško planiranje u tijelima državne uprave, Vlada Republike Hrvatske je Nacionalnim programom reformi za 2019. godinu provela sustavnu zakonodavnu i institucionalnu reformu sustava strateškog planiranja i upravljanja razvojem s ciljem povećanja kvalitete formuliranja javnih politika i kvalitetnog usmjeravanja investicija iz fondova Europske unije, s ciljem poticanja društvenog napretka i ravnomjernijeg razvoja teritorija Republike Hrvatske. Namjera reforme cjelokupnog sustava strateškog planiranja i upravljanja razvojem Republike Hrvatske bila je ograničiti broj dokumenata strateškog planiranja te istodobno definirati jasna načela za njihovu izradu, provedbu, praćenje provedbe, izvještavanje i vrednovanje učinaka. Navedenu obvezu trebaju uvažiti, među ostalima, i resorna ministarstva u pokretanju postupka i/ili izradi strateških razvojnih dokumenata za sljedeće programsko razdoblje, koji bi trebali biti usklađeni s Nacionalnom razvojnom strategijom Republike Hrvatske do 2030., usvojenom u Hrvatskom saboru 5. veljače 2021.

Unatoč prethodno spomenutoj namjeri, Ministarstvo turizma i sporta Republike Hrvatske je u studenome 2020. godine uputilo Vladi Republike Hrvatske na usvajanje Odluku za pokretanje postupka izrade strateških sektorskih dokumenata u području turizma s ciljem da se izradi nova "Strategija razvoja održivog turizma za razdoblje do 2030. godine" te pripadajući "Nacionalni plan razvoja održivog turizma od 2021. do 2030. godine". U tom pogledu Ministarstvo nije djelovalo sukladno Vladinoj namjeri o ograničavanju broja strateških dokumenata u RH. Spomenuta reforma sustava strateškog planiranja izuzetno je značajna i zbog kvalitetnog usmjeravanja investicija iz fondova Europske unije. To je, uz prethodno navedene svrhe reforme, značajno i za provedbu prioritetnih mjera turističke politike kao i za apsorpciju sredstava EU-a radi daljnjeg razvoja turizma u RH.

Daljnji razvoj sektora svakako ovisi o pripremi i provedbi relevantnih projekata. Međutim, iako je takvih projekata do sada bilo u Ministarstvu, raspoložive mogućnosti nisu bile iskorištene. Primjerice, to je bio slučaj s projektom "Hrvatski digitalni turizam" (HDT). Cilj projekta bio je stvaranje uvjeta za lakše korištenje javnih usluga građanima i poduzetnicima u sektoru turizma i ugostiteljstva kroz informatizaciju javnih usluga, izradu potrebnih registara te uspostavu digitalnog rješenja za lakše korištenje javnih usluga svih uključenih u sektor turizma i ugostiteljstva. Razdoblje provedbe projekta bilo je od 1. rujna 2014. do 1. studenoga 2020. Međutim, Uprava za strateško planiranje, digitalizaciju i EU fondove, odnosno Sektor za strateško planiranje, digitalizaciju, programe i projekte EU-a, nisu završili projekt u predviđenom roku. Slijedom krize izazvane pandemijom COVID-19, evidentno je kako je bila potrebna izuzetno brza digitalna transformacija i povezivanje dionika u turizmu, kao i promocija i uspostava efikasnog i inovativnog poslovanja, a što je učinjeno u nizu tijela državne uprave. Time je propuštena značajna prilika u kojoj se Ministarstvo moglo istaknuti kao predvodnik u vrlo otežanim okolnostima izazvanim pandemijom.

Prilikom razmatranja kako u predstojećem razdoblju što kvalitetnije upravljati Ministarstvom turizma i sporta, uz nužnost uvođenja novih oblika upravljanja, jačanja suradnje sa svim dionicima, ulaganja u podizanje razine znanja svih involviranih te unaprjeđivanja strateškog planiranja, neizbježno se nameće i neizostavna potreba sustavnog praćenja i vrednovanja ove politike. Nisu bez razloga upravo strateško planiranje te praćenje i vrednovanje dva ključna načela kohezijske politike EU-a. Ta su načela najuže vezana za cjelokupnu problematiku apsorpcije sredstava EU-a, koja je pak jedno od ključnih ograničenja u Ministarstvu turizma i sporta. Važno je naglasiti da je prvo spomenuto načelo - strateško planiranje, nerazdvojivo od drugoga - vrednovanja. Drugim riječima, kvalitetno strateško planiranje nije izvedivo bez realizacije vrednovanja. Važno je unaprijediti kompetencije i sposobnosti za strateško planiranje i primjenu integriranog pristupa u oblikovanju i provedbi turističke politike, a za što je od presudne važnosti jačanje međuresorske suradnje. Nužno je postići horizontalnu i vertikalnu usklađenost mjera u okviru strateških programa, a što je značajno za postizanje nužne komplementarnosti, tj. međuosnažujućeg, sinergijskog djelovanja mjera. Pri tome je nužno osigurati povezanost ciljeva sa sredstvima i izvorima u proračunu te osigurati kvalitetno praćenje planiranih učinaka, s obzirom na to da izostanak kvalitetnih pokazatelja za ovakvo praćenje onemogućava efektivno strateško planiranje.

Sve navedeno odnosi se na nužnost snažnijeg nastojanja radi ostvarivanja rezultata, što će biti omogućeno upravo podizanjem kompetencija na svim razinama u Ministarstvu, te uspostavljanjem sustavnog praćenja realizacije ciljeva turističke politike, a za što je osnova upravo vrednovanje provedbe njezinih strateških programa. To se može postići, kako je već detaljnije obrazloženo, vrednovanjem u tijeku provedbe programa kao i nakon njihove provedbe. Naime, poželjna realizacija ex-post evaluacije za prethodnu Strategiju te, interim evaluacije za predstojeće strateške programe Ministarstva, može donositeljima odluka u Ministarstvu pomoći da prevladaju već spomenuta ograničenja. Može im također pomoći ostvariti optimalnu apsorpciju kako bi na što djelotvorniji način postigli relevantne utjecaje na temelju korištenja raspoloživih sredstava EU-a, osigurali njihovu održivost te kontinuirano doprinosili unaprjeđivanju ove javne politike u najkritičnijem razdoblju oporavka hrvatskog turizma u razdoblju pandemije COVID-19.

Globalna ekonomska kriza izazvana pandemijom COVID-19 upozorila je na činjenicu kako se nacionalna ekonomija ne smije najvećim dijelom temeljiti na uslužnim djelatnostima i turizmu. Posebice ne na turizmu "sunca i mora", čija se "uspješnost" u Republici Hrvatskoj dugi niz godina mjeri samo praćenjem registriranog broja dolazaka i noćenja turista. Kako bi se na najbolji mogući način iskoristila europska sredstva, važno je investirati u programe i strateške projekte koji omogućavaju stabilan, kontinuiran i održiv rast i razvoj, s nužnim odmakom od dosadašnjih dominantnih ulaganja u temeljnu infrastrukturu, te okretanjem prema uvođenju novih inovativnih proizvoda, razvoju selektivnih oblika turizma, slijedeći izvrsne primjere razvijenijih zemalja članica EU-a i drugih. (Skraćena verzija teksta objavljenog u IRMO aktualno, lipanj 2021./ Izazovi strateškog planiranja i upravljanja kao temeljnog preduvjeta apsorpcije EU sredstava s posebnim osvrtom na segment turizma).

(AUTORI: Doc. dr. sc. Ernest Vlačić/dr. sc. Sanja Maleković/dr. sc. Tatjana Gredičak - stavovi izneseni u ovom tekstu isključivo su osobni stavovi autorice i ne predstavljaju bezuvjetno stavove institucije u kojoj je zaposlena, niti je na bilo koji način obvezuju)

Priredio: Darko JERKOVIĆ