Sjevernoatlantski savez, uskoro 72-godišnjak, uspješno odolijeva iskušenjima propitivanja njegove relevantnosti nakon raspada Varšavskog ugovora i SSSR-a. Dok se propitivanje NATO-ova raison d‘être krajem 20. i počekom 21. stoljeća uglavnom odnosilo na pitanje svrhovitosti održavanja takvog saveza u strateškom okružju bez postojanja protivnika (prijetnje) ranga vojne supersile, s vremenom su se pojavile i kritike vezane uz adekvatan doprinos članica zajedničkim obrambenim sposobnostima te na učinkovitost Saveza kao davatelja sigurnosti.

Savez svoju "preživljivost" duguje sposobnosti prilagodbe okolnostima u sigurnosnom okružju, ali, možda i ponajviše, povjerenju njezinih članica (i aspiranata za članstvo) u NATO kao temeljnu sigurnosnu arhitekturu kolektivne obrane i glavni politički forum za strateške i geopolitičke izazove transatlantske zajednice. No što je predmet polemike unutar NATO-a i kakvi ga izazovi očekuju u desetljeću u koje smo nedavno ušli?


Pravedna raspodjela tereta (engl. burden sharing) pitanje je s kojim se NATO suočava od samog nastanka. Sjevernoatlantski ugovor (iz 1949. godine), u svojih 14 članaka, ne razrađuje ovo pitanje eksplicitno osim, dijelom, u članku 3, u kojem se navodi da će članice održavati i razvijati svoje nacionalne i zajedničke sposobnosti za odupiranje oružanom napadu.


Nezadovoljstvo vezano uz raspodjelu tereta ponajprije dolazi s američke strane. Znatnije kritike koje je SAD uputio europskim članicama za nedovoljno ulaganje u vlastite obrambene sposobnosti javljaju se još 2011. godine, nakon NATO-ove intervencije u Libiji. Ta je intervencija pokazala znatnu superiornost kapaciteta i sposobnosti SAD-a u odnosu prema europskim, što je izazvalo i otvorenu kritiku europskih saveznika, koju je uputio Robert Gates, tadašnji ministar obrane SAD-a. Gatesovi argumenti bili su, prema procjeni tadašnje administracije, premala ulaganja i nedostatak političke volje europskih članica NATO-a za adekvatno ulaganje u svoje, a time i ukupne NATO-ove obrambene sposobnosti.


No kritika europskih saveznica NATO-a, a pogotovo Njemačke, od američkog saveznika dostižu svoju do tada najveću žestinu u mandatu bivšeg predsjednika SAD-a Donalda Trumpa. I premda je Savez tijekom cijelog Trumpova mandata institucionalno funkcionirao stabilno, koherentno i bez zastoja (summiti, ministarski sastanci, NATO-ov proces obrambenog planiranja, izrada NATO-ove Vojne strategije itd.), politička retorika i disonantni tonovi na obje strane Atlantika djelomično su narušili sliku Saveza kao skladne zajednice u kojoj skladno djeluje trideset članica.


Dok su europske saveznice u vanjskoj politici bivšeg američkog predsjednika prepoznavale zagovornika izolacionizma i isključivosti SAD-a te u tome vidjele opasnost za očuvanje najvažnijeg principa Saveza - solidarnosti, predsjednik Trump optuživao je europske saveznice za nepodmirivanje svojih (financijskih) obveza prema Savezu. Slikovit je primjer iz ožujka 2017. godine kada je predsjednik Trump donio kancelarki Merkel "račun" za nepodmirene troškove Njemačke za NATO.


U javnosti se tako doista mogao steći dojam o izvjesnom "dugu", ponajprije financijskom, Njemačke i drugih europskih članica Saveza. No ovdje je potrebno upozoriti na problem taksonomije (terminologije) jer se često u narativu miješao termin NATO-ova zajedničkog proračuna s ulaganjem u nacionalne obrambene sposobnosti. Naime, dok je zajednički proračun oblik tzv. izravnog financiranja, gdje se raspodjela obveza za plaćanje članica određuje prema BDP-u članica, ulaganje u nacionalne obrambene sposobnosti oblik je tzv. neizravnog financiranja koje članice provode financiranjem svojih obrambenih kapaciteta iz državnog proračuna.


I upravo je to, neizravno financiranje, bilo predmet kritike koje je upućivala američka strana. Činjenica je, međutim, da su članice pitanje definiranja "standarda" za ovo financiranje dogovorile još na Summitu u Walesu 2014. godine. Tada su se, naime, članice dogovorile i obvezale na tzv. NATO defence pledge, kojim se definira da iznos koji će se na razini države izdvojiti za obrambene izdatke bude minimalno 2 % BDP-a. Tu treba ponovno naglasiti, radi se o sredstvima za izgradnju vlastitih obrambenih sposobnosti, koja onda kumulativno gledano pridonose ukupnim sposobnostima NATO-a. Isto tako, dogovoreno je da članice koje izdvajaju manji iznos od zacrtanoga, tu razinu dostignu do 2024. godine.


Vidljivo je da članice NATO-a slijede dogovoreno povećanje izdvajanja za obranu (odnosi se na članice koje izdvajaju manje od 2 % BDP-a). Tu je posebno zanimljiv primjer Njemačke, čija je vlada odobrila povećanje ulaganja u obrambene sposobnosti za 2021. u iznosu od 53 mlrd. eura, što je povećanje od 3,2 % u odnosu prema 2020., kada je iznosio oko 51.5 mlrd. eura, što je do sada rekordni proračun za obranu.

Legitimno je pitanje i je li službeno mjerilo od 2 % BDP-a izdvajanja za nacionalnu obranu doista garancija za daljnje učinkovito funkcioniranje NATO-a i njegovu prilagodbu sigurnosnom okružju u 21. stoljeću. Dostizanje ciljanog iznosa ulaganja ipak treba promatrati kao nužan, ali ne i dovoljan uvjet. Važno je, naime, i u što investirati (koje obrambene sposobnosti razvijati) te kako koristiti obrambene sposobnosti (doktrinarna dimenzija, održivost), kako osigurati interoperabilnost, kako provesti obrambenu transformaciju (modernizacija, inovacije) i sl. Ta i druga pitanja nametnula su potrebu izrade NATO-ove Vojne strategije, koju se načelnici oružanih snaga država saveznica odobrili 2019. godine.


Treba napomenuti da NATO nije imao sličan dokument gotovo 50 godina, a glavne smjernice u tom razdoblju proizlazile su iz Strateških koncepata (posljednji publiciran 2010. godine). Vojna strategija i dva koncepta koji ju operacionaliziraju (The Concept for the Deterrence and Defence of the Euro-Atlantic Area i NATO Warfighting Capstone Concept) izravno su usmjereni na učinkovitu uporabu i (koherentno) oblikovanje vojnog instrumenta moći Saveza. Vojni instrument moći, službeni termin u NATO-u koji se odnosi na ukupnost obrambenih sposobnosti država članica, a posuđen je iz teorije međunarodnih odnosa, očito je i najčvršći i najpostojaniji faktor kredibiliteta Saveza. Taj je, dakle, vojni segment Saveza na neki način i njegova najpostojanija komponenta. Jer, dok su se na političkoj razini i pojavljivali različiti pristupi, pa i kritike, vojni instrument (i njegova organizacijska kultura) tijekom posljednjih sedam desetljeća odlikovao se prepoznatljivom koherentnošću i kohezijom.


Disonantnih tonova u transatlantskim odnosima posljednjih godina nije nedostajalo ni na europskoj strani. Najslikovitiji primjer je izjava predsjednika Macrona, koji je u intervjuu za The Economist [1] prije nešto više od godinu dana, izjavio da Savez ulazi u stanje "moždane smrti".


Macronova kritika, kako se pokazalo, odnosila se na njegovo nezadovoljstvo načinom na koji NATO rješava (ili ne rješava) tekuće izazove, posebno one koji su važni za Europu (terorizam, ISIL, Sirija i sl.). Macron kritizira i nedostatno koordiniranje država koje su članice NATO-a u angažmanu u Siriji. Prije svega postupanje Turske, koja je napad na Syrian Democratic Forces provela bez dogovora i usuglašenog djelovanja s Francuskom i SAD-om (koji su SDF tretirali kao saveznicu). Macron, isto tako, smatra da postoje i drugi izazovi kompleksne naravi, kao što je odnos (i potreba suradnje) s Kinom, jer ona je istovremeno i konkurent (posebno u trgovini i razvoju tehnologija), sistemski takmac, ali i partner (klimatske promjene).


Otud Macronovo nastojanje da uvjeri Europljane da EU treba preuzeti snažniju ulogu na svjetskoj pozornici i postati sposoban za neovisno djelovanje u širokom rasponu područja, od vojnih operacija do industrijske politike. Prihvaćanje "strateške autonomije" EU-a Macron vidi i kao najbolji način za revitalizaciju NATO-a i rješavanje globalnih izazova od nadzora naoružanja (posebice nuklearnog), do pandemije i klimatskih promjena.


No čini se da Macronovo nastojanje, pogotovo nakon ulaska Joe Bidena u Bijelu kuću, ne nailazi na potporu ostalih europskih članica saveza, posebno Njemačke. U svjetlu globalnih sigurnosnih izazova i optimizma izazvanog promjenom američke administracije, formiranje "Europske vojske", čini se ponovno odlazi u drugi plan. NATO, s obzirom na važnost partnerstva sa SAD-om i navedenih prednosti koje ova organizacija već posjeduje u infrastrukturnom i organizacijskom smislu očito većini europskih članica predstavlja poželjniji format za organizaciju kolektivne obrane.


Važno je ovdje naglasiti i da su NATO i EU drukčije organizacije (glede svrhe, misije i strukture). EU, naime, ni približno ne raspolaže takvom organizacijom (zapovjedna struktura) ni infrastrukturom za potrebe zajedničke obrane. Premda u EU-u postoje različiti oblici suradnje i udruživanja obrambenih kapaciteta i snaga (npr. EU Battlegroups, načelo združivanja i dijeljenja i sl. u sklopu Zajedničke sigurnosne i obrambene politike EU-a), ta se infrastruktura ne može mjeriti s onom NATO-a te nije nelogično da se članice EU-a, koje su istovremeno i članice NATO-a, radije oslanjaju na NATO kao temeljnu organizaciju kolektivne obrane.


NATO je jedinstven i po tome što ima stalnu zapovjednu strukturu, sustav obrambenog planiranja (NATO Defence Planning Process) i dio zajedničkog proračuna koji se ulaže u razvoj obrambenih sposobnosti koji Savez treba u cjelini, a bio bi neisplativ ili iznad potreba pojedinih država. NATO, osim toga, gradi i održava važnu strukturu partnera u industriji (uključujući start-upove), znanstvenoj i sveučilišnoj zajednici, akreditiranim središtima izvrsnosti i sl.


Vidljivo je da EU izdvaja sve znatnija sredstva za svoju industrijsku bazu obrane, u okviru Zajedničke obrambene i sigurnosne politike. Primjerice, Europski obrambeni fond (ukupno gotovo 8 mlrd. eura) bit će usmjeren na industrijsku suradnju u području obrane, poticanje integracija i inovacija u tehnološkoj i industrijskoj bazi, istraživanje i razvoj i sl. O prilikama za hrvatsku vojnu industriju (i proizvođače proizvoda dvojne namjene) u nekoliko nedavno objavljenih intervjua [2] govorio je gospodin Goran Basarac, predsjednik Hrvatskog klastera konkurentnosti obrambene industrije.


EU je važan partner NATO-a, posebno u pitanju tema sigurnosti (Mediteran, Sirija, migracije i sl., ali i odgovora na cyber i hibridne prijetnje) te učinkovite uporabe resursa (posebno onih vezanih uz obranu). Upravo zbog tog razloga investiranje EU-a u održavanje proizvodnih kapaciteta i kompetencija, ulaganje u inovacije, razvoj i istraživanje proizvoda i tehnologija koji imaju veze s područjem obrane, najbolji su doprinos partnerstvu s NATO-om. Osim toga, ulaganje u ove kapacitete način je za zadržavanje svojevrsne autonomije EU-a, doduše na razini obrambenih sposobnosti, a ne vojnih snaga.

NATO predstavlja sigurnosni kišobran za gotovo milijardu ljudi. I premda su članice Saveza neke od vojno i gospodarski najmoćnijih država svijeta, taj status ne garantira automatski odvraćanje svih potencijalnih prijetnji. NATO-ova najvažnija misija još uvijek je kolektivna obrana, a sustav obrambenog planiranja temelji se na sposobnostima (ne prijetnji, kao u doba hladnog rata). Sukladno tome, Savez razvija sposobnosti za djelovanje u različitim operativnim domenama i u tome se stalno prilagođava. Tako je Savez, osim tradicionalnih domena (kopnene, pomorske i zračne) deklarirao i cyber te odnedavno svemir kao operativnu domenu. Na razini koncepata analizira se i informacijska i kognitivna domena.


No, kako je razvidno iz Izvještaja pod nazivom NATO 2030, koji je izradio glavni tajnik na temelju preporuka ekspertne skupine, Savez se mora suočiti i s izazovima koji nisu izazvani tradicionalnim akterima (državnim, nedržavnim, organizacijama i pojedincima), nego i pojavama koje će djelovati kao generatori kriza. To se odnosi, prije svega, na klimatske promjene i pandemije, ali i druge "netradicionalne" izazove koji se mogu realizirati kroz ekonomske, informacijske, financijske i druge instrumente moći ili uporabu novih tehnologija.


Dokaz kredibiliteta NATO-ova vojnog instrumenta moći je i činjenica da predstavlja snažan element odvraćanja od tzv. konvencionalnih prijetnji. Otud, zapravo, pojava različitih neregularnih oblika prijetnji i djelovanja, kojima je cilj "zaobilaženje" izravne konfrontacije, a često se opisuju "vojnim žargonom" (npr. hibridno ratovanje, cyber ratovanje, informacijsko ratovanje, kognitivno ratovanje i sl.). Dok riječ ratovanje sugerira odgovor vojnim instrumentom moći, za navedene prijetnje to, u pravilu, nije primjereno rješenje. Naime, vojni instrument moći nije prikladan ni učinkovit za odgovor za sve vrste sigurnosnih prijetnji. Zbog tog razloga sve se više naglašava potreba razvoja koncepata koji uključuju većinu drugih instrumenata moći države, ali i društva. To je u, prvom redu, koncept oporavljivosti (engl. resilience), ali i sve više inicijativa da se pri razvoju obrambenih sposobnosti djeluje aktivno na smanjenje stakleničkih plinova (npr. green defence).


Ako bismo kolokvijalno numerirali NATO prema razdobljima i svrsi, u doba hladnog rata to bi bio NATO ver. 1, vrijeme od završetka hladnog rata do okvirno 2014. godine moglo bi se označiti kao ver. 2. U svakom od tih razdoblja NATO je imao osobito važnu ulogu za europsku sigurnost i stabilnost. Ako bi sada rekli da je u tijeku oblikovanje NATO ver. 3, nameće se pitanje po čemu bi trebao biti karakterističan i što će ga odrediti.


NATO ver. 3 suočit će se s izazovima koje, između ostalog, nosi razdoblje koje je Paul Crutzen [3] nazvao Antropocen. I dok se taj termin ponajprije odnosi na slikoviti opis trenutačnog geološkog razdoblja u kojem je ljudska aktivnost imala dominantan utjecaj na klimu i okoliš Zemlje, ti će se učinci neizbježno odraziti na sigurnosno okružje.


U svojoj viziji NATO-a do 2030. godine glavni tajnik Saveza Stoltenberg navodi da su izazovi s kojima se suočavamo u sljedećem desetljeću veći od onog s čime se sama Europa ili sama Amerika može nositi. Globalni izazovi traže multilateralne odgovore i zato je NATO važan format suradnje i zajedničkog djelovanja država u euroatlantskom prostoru.


Teroristički i cyber napadi samo su neki od prijetnji koji će, očekuje se, nastaviti biti aktualne u vremenu koje dolazi. Tome treba i dodati i tzv. aktivnosti u "sivoj zoni", odnosno aktivnosti koje "napadač" poduzima u "području ispod praga" (koji se odnosi na službeno tretiranje neke aktivnosti kao napada, u kojemu je moguće identificirati napadača). Glavni tajnik navodi i Rusiju (čak i kao vojnu prijetnju) te Kinu kao sistemskog suparnika čiji se globalni utjecaj neprestano širi. Nadalje, uloga narastajućih i remetilačkih tehnologija (engl. emerging and disruptive technologies) predstavljat će istovremeno i izazove i prilike. Stoga se naglašava potreba razvoja inovacijske kulture u području obrane i sigurnosti.


Sigurnosno okružje s kojim se NATO treba suočiti bit će, dakle, prije svega rezultat kompleksne dinamike aktera, uporabe tehnologija (uključujući društvene mreže), te klimatske promjene kao generatora kriza te mogućih pandemija. Razvidno je da takve kompleksne izazove može rješavati samo organizacija koja je agilna i koja funkcionira kolaborativno, u širokoj mreži suradnika i partnera. To je, očito, područje u kojem će se NATO adaptirati "iznutra".
Zaključno, važna uloga NATO-a u pružanju sigurnosti svojim članicama bit će u njegovoj sposobnosti da djeluje kao glavni politički forum za strateške i geopolitičke izazove. Ta dimenzija, naravno, mora biti komplementarna sveobuhvatnoj (i stalnoj) prilagodbi obrambenih sposobnosti. Summit NATO-a koji će se održati ove godine, očekuje se, potvrdit će snagu (i stalnu potrebu!) euroatlantskog partnerstva te trasirati i put Saveza prema novom strateškom konceptu. n


(Stavovi i mišljenja izneseni u ovom prilogu su autorski i ne predstavljaju nužno stavove Ministarstva obrane RH i NATO-a niti im se mogu pripisati)





[1] https://www.economist.com/europe/2019/11/07/emmanuel-macron-warns-europe-nato-is-becoming-brain-dead


[2] https://www.vecernji.hr/vijesti/hrvatska-vojna-industrija-moze-biti-europski-lider-u-robotici-i-opremanju-vojnika-buducnosti-1470413


[3] Crutzen, P. Geology of mankind. Nature 415, 23 (2002). https://doi.org/10.1038/415023a





Brigadir DRAŽEN SMILJANIĆ pripadnik je Oružanih snaga RH, a od 2018. godine predstavnik Ministarstva obrane RH u zapovjednoj strukturi NATO-a, na dužnosti posebnog savjetnika zapovjednika Savezničkog zapovjedništva za transformaciju (NATO ACT), u Norfolku, SAD. Bivši je načelnik Centra za obrambene i strateške studije, predavač na vojnim studijima te jedan od pokretača i glavni urednik znanstvenog časopisa Strategos na Hrvatskom vojnom učilištu "Dr. Franjo Tuđman", u Zagrebu. Aktivno je sudjelovao u uspostavljanju suradnje RH s NATO-ovom Organizacijom za znanost i tehnologije (NATO STO), a bio je nositelj i sudionik većeg broja znanstvenih i stručnih projekata te izrade koncepata i studija u području obrane i sigurnosti. Područja njegova istraživačkog interesa su ekonomika obrane, međunarodni odnosi, razvoj koncepata i strategija te vojno vođenje i upravljanje.