Utjecaj pojave bolesti COVID-19 na globalno svjetsko gospodarstvo otvorio je mnoga pitanja za promišljanje spremnosti i koordinacije glede zdravstvenih i ekonomskih rizika. Preliminarni je zaključak kako je svijet nekoordiniran i prezadužen te ekstremno osjetljiv na izvanredne situacije, s obzirom na velik nerazmjer umjerenih i predvidljivih prijetnji koronavirusa i njihova velikog utjecaja na globalnu ekonomiju.

Iako su znanstvenici epidemiološke struke upozoravali na mogućnost pojave i znatno većih prijetnji zdravlju ljudi od novog koronavirusa, aktualna kriza razotkrila je fundamentalne nedostatke u spremnosti na odgovor na pandemiju [1]. U većini zemalja izuzetno brzo ponestalo je osnovnih zaštitnih i dezinfekcijskih sredstava jer nisu uspostavljene dovoljne zalihe, a i sustav nabave zasnovan isključivo na nižim cijenama doveo je do koncentracije gotovo cjelokupne svjetske proizvodnje pojedinih zaštitnih sredstava u Kini.

Evidentno ne postoji snažan autoritet Svjetske zdravstvene organizacije u smislu jasnih smjernica i preporuka o postupanju u okviru zdravstvenog sustava, ali i šire glede zaštite zdravlja populacije, posebice ugroženih skupina i lokacija poput ustanova za smještaj starijih osoba. S obzirom na iznimno velik broj oboljelih starijih ljudi smještenih u specijalizirane ustanove, strateške smjernice koje bi precizno regulirale njihovu gradnju, certificiranje, redovito i krizno funkcioniranje očito nisu dovoljno dobre. Zabrinjavajuće je da u svijetu znanosti, kao i u globalnim organizacijama zaduženim za planiranje i upravljanje sustavima zdravstva, ekonomske i političke stabilnosti nije uspostavljen autoritet kontrole nad najvažnijim globalnim fenomenima zaštite zdravlja. S tim u vezi postavilo se i pitanje znanstvenog autoriteta na svim razinama, od načina korištenja zaštitne opreme, načina prenošenja zaraze do potrebne distance među ljudima kao i procjena postotka populacije koja će biti izložena virusu. Unatoč vrlo jasnim porukama koje je uputila Svjetska zdravstvena organizacija, sustavi koordinacije zdravstvenih politika u velikoj su mjeri propustili većinu država pripremiti na pandemiju. Posebno zabrinjavajuće bilo je slušati neutemeljene izjave političara sa sadržajem iz područja medicinskih znanosti. Međutim, izvjesno je da je u početnim fazama pandemije i u formalnim krugovima epidemioloških stručnjaka bilo primjera procjena i preporuka koje su se poslije pokazale lošima. Potrebno je revidirati nacionalne strateške dokumente i jasno definirati postupke stručnog operativnog postupanja u slučaju epidemija i ostalih zdravstvenih rizika, sukladno globalno prihvaćenim smjernicama, uz izbjegavanje utjecaja političkih odluka ili stavova pojedinaca.

Svijet je aktualnu krizu dočekao prezadužen na svim razinama, zbog višegodišnjeg trenda povećanja zaduženosti te nedovoljnog oporavka od globalne financijske krize 2007. godine, čemu svjedoči povijesno najviši udjel (globalnog) javnog duga u BDP-u od 83 %. Zabrinjava što je fokus i nadalje samo na javnom dugu, a praćenje zaduženosti privatnog sektora i stanovništva zanemareno je unatoč potencijalno velikom utjecaju na gospodarski rast i razvoj. O kolikom je problemu riječ oslikava podatak da je ukupni dug (javni i privatni) u 2018. godini dostigao razinu od čak 226 % globalnog BDP-a.

Podsjetimo, ignoriranje predvidljivih posljedica zanemarivanja kontrole bankarskog sustava u SAD-u imalo je za posljedicu povećanje državnog duga sa 65 % BDP-a u 2007. na 100 % u 2010. godini, a nakon toga nije provedena konsolidacija te je javni dug do 2018. čak i povećan na 107 % BDP-a, a ukupni dug svih sektora na 453 % BDP-a. Slično vrijedi i za Japan, koji je od 2010. do 2018. godine javni dug povećao s 208 % na 237 % BDP-a, a ukupni dug s 564 % na čak 591 % BDP-a!

Na iznenadan zastoj gospodarskih aktivnosti vlade velikog broja zemalja snažno su reagirale povećanjem izdataka za zdravstvenu zaštitu, transferima poduzetnicima, povećanjem naknada za nezaposlene, odgodom poreznih i kreditnih obveza. Nacionalne banke također su snažno reagirale znatnim smanjenjem kamatnih stopa i povećanjem likvidnosti bankarskog sustava. Utjecaj je golem jer je riječ o istovremenom povećanju izdataka, ciljanom smanjenju prihoda zbog rasterećenja, ali i automatskom smanjenju zbog golemog pada ekonomskih aktivnosti. Intervencija države posebice je snažna u potpori poslovnom sektoru, u iznosu većem od 10 % BDP-a u većini razvijenih zemalja.

Prema procjeni Međunarodnog monetarnog fonda (MMF) [2] udjel državnog duga u BDP-u u svijetu samo u 2020. godini porast će za 13,1 postotnih bodova, a u 2021. godini, u slučaju novog vala pandemije, predviđeno je dodatno povećanje udjela javnog duga u BDP-u za čak 20 %. MMF predviđa pad svjetskog BDP-a od znatnih 3 % u 2020. i dodatni pad od čak 7 % u navedenom scenariju novog vala pandemije. U slučaju produljenja postojeće pandemije predviđen je pad od 2 %, a u optimističnom scenariju brz oporavak i rast od 4,5 %.

Vodeće svjetske institucije posljednjih godina sve intenzivnije upozoravaju na problem prezaduženosti, ali vrijedi podsjetiti da te institucije nisu detektirale rizike velikog rasta kredita, stambene izgradnje i cijena nekretnina te cijena vrijednosnih papira, iako je uoči krize objavljeno nekoliko znanstvenih i stručnih tekstova [3] koji su upozoravali na nastupajuće probleme. Pojedine nacionalne banke, pa tako i hrvatska, u okviru svojih nadležnosti upozoravale su na povećanje financijskog rizika, što u strateškoj političkoj reakciji nije imalo nikakvog odjeka.

Pritom, kao najgora noćna mora zvuči analitičko mišljenje MMF-a [4] da su banke u razvijenim zemljama, ako se izračun napravi prema tržišnim procjenama vrijednosti imovine, a ne knjigovodstvenim, nedovoljno kapitalizirane, na razini sličnoj kao u uvjetima globalne financijske krize! Očito se financijski sustav i dalje temelji na pokazateljima koji ne uključuju moguće iznenadne, ali ipak predvidljive faktore. Još uvijek postoji velik problem definiranja indikatora koji će biti temelj procjene rizika, kako sustavnog rizika, tako i kao rano upozorenje na povećanje negativnih trendova koji mogu eskalirati na svim razinama.

Potrebno je ojačati ulogu Međunarodnog monetarnog fonda u procjeni rizika prezaduženosti svih sektora, uz redefiniranje ključnih pokazatelja te bi sve zemlje trebale usvojiti strategije konsolidacije ukupne zaduženosti, odnosno definirati načine i rokove za postizanje održive razine pokazatelja, uz osiguranje rezerve za reakciju na predvidljive zdravstvene, ekološke i sigurnosne rizike.

Europska unija ostvarila je određen napredak u nadnacionalnoj kontroli problema u javnim financijama i makroekonomskim ravnotežama. Međutim, taj napredak nije dovoljan, kako metodološki, tako i u razvoju mehanizma kontrole i korekcije politika pojedinih zemalja članica. Uistinu je teško shvatljivo da se i nadalje kao ključni pokazatelji javnih financija koriste nedovoljno obuhvatni i pouzdani indikatori proračunskog deficita i javnog duga, jer ne uključuju vjerojatne buduće državne rashode (garancije, potencijalne gubitke formalnih javno-privatnih partnerstava te tvrtki i institucija pod državnom kontrolom, a izvan klasične definicije opće države, kao i mirovinske obveze u sistemu generacijske solidarnosti). Za navedene pokazatelje nije uspostavljena jedinstvena statistička metodologija čak ni na razini Europske unije!

U globalnoj financijskoj, pa tako i aktualnoj zdravstveno-fiskalnoj krizi pokazalo se da država mora imati određene rezerve u razini zaduženosti kako bi mogla reagirati na smanjenje prihoda i povećanje rashoda, ali i da stanovništvo i poslovni sektor ne smiju biti zaduženi do mjere koja će im ugroziti egzistenciju u uvjetima iznenadnih faktora utjecaja na njihove prihode i rashode.

Globalna financijska kriza povećala je javni dug Europske unije sa 62,2 % BDP-a u 2007. godini na 86,6 % u 2014. Do 2019. godine ostvareno je smanjenje na 77,8 %, što je i nadalje previsoka razina koja ograničava mogućnosti reakcije na nove iznenadne nepovoljne utjecaje, poput aktualne pandemije koronavirusa. Prezaduženost pojedinih zemalja EU-a stvorila je pritisak na financijski sustav eurozone te je Europska središnja banka u ožujku formirala Program otkupa (obveznica) za hitno stanje pandemije (PEPP - Pandemic Emergency Purchase Programme) za koji je predviđen godišnji proračun na razini 750 milijardi eura. Međutim, samo potrebe financiranja Italije mogle bi dostići pola tog iznosa, što je teško prihvatljivo ostalim zemljama, pa se pojačavaju konflikti glede spremnosti zemalja koje su uredno vodile javne financije za amortiziranje problema zemalja koje to nisu činile. Još je dublji problem što su dvije posljednje svjetske krize upozorile na problem da se ekonomijom i državom općenito upravlja u okvirima četverogodišnjeg ili petogodišnjeg političkog mandata, a ne na osnovi dugoročnih znanstveno utemeljenih analiza, projekcija i strategija. Europska unija treba poboljšati metodološku i analitičku podlogu za identifikaciju problema javnog i ukupnog duga te ojačati mehanizme njihova smanjenja na razinu koja omogućuje reakciju na nastup iznenadnih nepovoljnih okolnosti.

Nedvojbeno je kako znatan broj zemalja ima velikih problema s epidemijom te istovremeno visoku razinu zaduženosti, što će bitno utjecati na fiskalni i financijski sustav i tih zemalja i ukupno na razini Europske unije. Deficit i dug javnog sektora važni su pokazatelji i imali su svoju ulogu u kreiranju eurozone i uspostavi Europskog semestra, međutim politika je pritom imala veću ulogu od ekonomske znanosti. Podsjetimo, 2002. godine tri zemlje (Italija, Grčka i Belgija) ušle su u eurozonu iako su imale javni dug veći od bruto domaćeg proizvoda. Samo je Belgija kriznu 2008. godinu dočekala s deficitom ispod 90 % BDP-a, a Grčka i Italija ga uopće nisu smanjile te nisu imale nikakvog prostora za sanaciju financijskog sustava i pokretanje gospodarstva. Navedene tri zemlje nisu provele konsolidaciju te su pandemiju dočekale s golemim dugom javnog sektora u 2019. godini - 177 % BDP-a (Grčka), 135 % (Italija) i 99 % (Belgija). Portugal se također priključio klubu zemalja s prezaduženom državom s pokazateljima 73 %, 133 % i 117 % u referentnim godinama, a Španjolska, Francuska i Cipar u 2019. godini imale su javni dug iznad 95 % BDP-a.

Iako je Europska unija uspostavila sustav praćenja ključnih pokazatelja i kontrolne mehanizme upozoravanja na mogućnost ekonomskih poteškoća zemalja članica, evidentno je da je taj sustav nedovoljno efikasan. Primjerice, unatoč navedenim podacima o velikom javnom dugu većeg broja zemalja, Komisija zaključuje [5] da samo Grčka, Italija i Cipar imaju prekomjerne neravnoteže. Pritom za dodatnih deset zemalja (Bugarsku, Francusku, Hrvatsku, Irsku, Nizozemsku, Njemačku, Portugal, Rumunjsku, Španjolsku i Švedsku) zaključuje da postoje neravnoteže, ali nisu prekomjerne, a za Belgiju uopće ne navodi postojanje ekonomskih neravnoteža!

Između 14 pokazatelja koje Komisija koristi za analizu u okviru Procedure makroekonomskih neravnoteža nalaze se i indikatori javnog duga i duga privatnog sektora, ali izvjesno se problem zaduženosti relativizira ako su povoljni ostali indikatori, što zasigurno nije dobar pristup s aspekta otpornosti pojedinih zemalja na rizike poput globalnih zdravstvenih, ekoloških i financijskih nepogoda. To se posebice odnosi na dug privatnog sektora, čija visoka razina znači izrazito nisku otpornost gospodarstva na krizne situacije.

Primjer za to je Irska, koja, naizgled, uzorno vodi svoje javne financije te je 2007. godinu dočekala s javnim dugom na razini od samo 24 % BDP-a, ali je za potrebe sanacije bankarskog sustava država povećala javni dug na golemu razinu od 120 % BDP-a u 2014. godini. Iako je Irska konsolidirala javne financije i do 2019. godine smanjila javni dug na razinu ispod 60 % BDP-a, njezin ukupni dug je iznad 700 % BDP-a, što je najviše među zemljama članicama. Problematika zaduženosti poslovnog sektora je složena jer upravo zemlje koje imaju veliku internacionalizaciju poslovanja bilježe velik dug poslovnog sektora, a u stabilnim i prosperitetnim zemljama veća je sklonost stanovništva zaduživanju. Ipak, zbog ranije navedenog razloga izloženosti rizicima velikih nepogoda na nacionalnoj i globalnoj razini, ukupna zaduženost itekako je relevantna. Grčka i Italija, koje su s aspekta javnih financija prepoznate kao izuzetno problematične, iznenađujuće nemaju visoku razinu ukupne zaduženosti, a s druge strane većina "novih" članica Europske unije ima nisku zaduženost, i javnu i ukupnu. Te su zemlje izvjesno manje izložene rizicima fiskalnih i financijskih neravnoteža.

[1] COVID-19 Risks Outlook A Preliminary Mapping and Its Implications, World Economic Forum, May 2020

[2] World Economic Outlook, IMF, April 2020.

[3] Bezemer, Dirk J (June 2009). "No One Saw This Coming": Understanding Financial Crisis Through Accounting Models". Munich Personal RePEc Archive. (23.10.2009.)

[4] Global Financial Stability Report, IMF, April 2020.

[5] Alert Mechanism Report 2020, EUROPEAN COMMISSION, COM()

Piše: Krešimir Jurlin