Svaka zajednica, svaka tvorevina, pa tako i Europska unija, ima svoje potrebe odnosno troškove koje treba financirati svojim prihodima. U tom smislu i Europska unija ima svoj proračun. Sami počeci Europske unije sežu u kraj 1950-ih godina, kada je potpisan tzv. Rimski ugovor, kojim je osnovana Europska unija, koja se najprije zvala Europskom zajednicom (EZ) odnosno Europskom ekonomskom zajednicom (EEZ) - podsjeća prof. dr. sc. Nikola Mijatović, s Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagebu, te dodaje:

- Od samih početaka Europske unije postoje razlike u financiranju, ali i prevladavajuće sličnosti posljednjih desetljeća. Naime, u razdoblju od 1958. do 1970. godine proračun EU-a, koji je tada imao znatno manje država članica i zato je bilo lakše postići kompromis oko svega, punio se isključivo financijskim doprinosima država članica. No 1970. godine dolazi do znatne reforme financiranja EU-a te se uvode carine i agrarna davanja kao tzv. tradicionalni izvori prihoda. Krajem 1970-ih dolazi do daljnje reforme uvođenjem novog izvora financiranja - prihodi po osnovi PDV-a država članica. To je, inače, vrlo složen računski postupak utvrđivanja financijskih obveza po toj osnovi za svaku državu članicu, jer postoje znatne razlike među državama, primjerice, glede visine poreznih stopa PDV-a, širine obuhvata poreznih oslobođenja i sl., tako da kao osnovica uplate po toj osnovi u proračun EU-a ne služe stvarno ubrani iznosi PDV-a u pojedinoj državi članici, nego jedan fiktivni iznos koji podrazumijeva, praktički, identičan sustav PDV-a u svim državama članicama.


Kasnije, krajem 1980-ih godina, kao novi prihod uvedena su vlastita sredstva po osnovi BND-a (bruto nacionalnog dohotka) država članica. I konačno, kao posljednja, peta skupina sredstava financiranja EU-a, preostaju ostala sredstva financiranja koja u stvarnosti predstavljaju zanemariv izvor sredstava (samo 1 % prihoda proračuna EU-a). U tu skupinu pripadaju npr. porez na dohodak koji plaćaju zaposlenici EU-a, novčane kazne i slično. Tu sada, zapravo, nastaje glavni problem financiranja EU-a, koji otprilike 2/3 svojih financijskih sredstava ostvaruje od tzv. vlastitih sredstava - prihodi po osnovi PDV-a i BND-a država članica. Naglašavam, "vlastitim" sredstvima, jer to nisu sredstva koja se izravno uplaćuju u proračun EU-a, već najprije sjedaju na račun proračuna država članica. Drugim riječima, EU ovisi o dobroj volji svojih država članica i dinamici njihovih uplata po osnovi PDV-a i BND-a. Slično je i s prihodima od carina i agrarnih davanja koje države članice uglavnom ubiru na svojim granicama prema trećim državama. U stvarnosti, dođe li do nekih političkih ili gospodarskih poremećaja u nekoj od država članica, to se može odraziti i na dinamiku priljeva financijskih sredstava u proračun EU-a, što jasno govori o određenoj nestabilnosti financiranja EU-a.


Tijekom hrvatskog predsjedanja Vijećem EU-a dogovor oko novog sedmogodišnjeg proračuna EU-a jedan je od prioriteta. O čemu zapravo ovisi dogovor?


- Možemo reći da nam je to "nametnuti" prioritet, a ne nešto što smo odabrali kao jedan od svojih prioriteta. Republika Hrvatska, iako to možda ponekad medijski drukčije odjekuje, u stvarnosti samo tehnički odrađuje i provodi odluke i radnje koje se usuglašavaju na jednoj višoj, briseleskoj razini. To je očito i na primjeru novog sedmogodišnjeg proračuna Europske unije. Umjesto izraza novi sedmogodišnji proračun EU-a, skloniji sam koristiti pojam višegodišnji financijski okviri. Naizgled samo jezična razlika, ali u stvarnosti je znatna sadržajna razlika. Dok se proračun donosi za pojedinu godinu i sadrži precizno utvrđene prihode i rashode (postoji tzv. proračunsko načelo specijalizacije), dotle se višegodišnji financijski okviri donose za duže, sedmogodišnje razdoblje i sadrže točno propisanu visinu rashoda (troškova) EU-a za svaku pojedinu godinu tog sedmogodišnjeg financijskog razdoblja. Sve to radi veće predvidljivosti financiranja EU-a, kao i osiguravanja proračunske discipline EU-a po pojedinim godinama.


Trenutno su na snazi sedmogodišnji financijski okviri za razdoblje od 2014. do 2020, koji su kao gornju granicu mogućih preuzetih obveza utvrdili iznos od oko 960 milijardi eura (podijelimo li taj iznos sa sedam godina, dolazimo ugrubo do visine godišnjeg proračuna EU-a). U tom smislu, budući da postojeći višegodišnji financijski okvir istječe krajem ove 2020. godine, kao prioritet i preduvjet daljnjeg financijskog funkcioniranja EU-a nametnuta je potreba skorog donošenja novog višegodišnjeg financijskog okvira, koji će važiti za sljedeće sedmogodišnje razdoblje od 2021. pa nadalje. To je, inače, predmet političkih pregovora na visokoj razini, čitavog niza pregovaranja, usuglašavanja, usklađivanja, u neku ruku i trgovanja po načelu negdje zategnuti, drugdje popustiti, kako bi se došlo do financijskog kompromisa koji može očekivati podršku svih država članica.


Vidimo da je puno nesuglasica oko financijskih izdvajanja bogatih i onih siromašnijih članica EU-a? U kojoj mjeri to utječe na donošenje novih višegodišnjih financijskih okvira odnosno proračuna?


- Naravno da različita, često neusklađena, pa u određenoj mjeri i suprotstavljena mišljenja država članica stvaraju poteškoće prilikom postizanja kompromisa. Zna li se da se postupak donošenja višegodišnjih financijskih okvira odvija u dva koraka, najprije postizanje suglasja i jednoglasja svih država članica, a zatim postupak izglasavanja u Europskom parlamentu, jasno se uočavaju poteškoće oko postizanja suglasja. Dok je EU imao znatno manji broj država članica, bilo je znatno lakše postići suglasje o bitnim pitanjima. Kako se širio broj članica na sadašnjih 28 država (prije Brexita, nap.u.), tako postaje sve teže postići kompromis oko ključnih pitanja na razini EU-a, pa tako i oko pitanja financijske naravi. Dodatni je problem i činjenica da neke države uplaćuju više u proračun EU-a od ukupnog iznosa sredstava koja dobivaju iz proračuna EU-a. U kontekstu boljeg razumijevanja proračunskih troškova EU-a, treba spomenuti i da EU, ovisno o svojim političkim prioritetima, financira i određene rashode izvan EU-a (npr. u Iraku, Jordanu, Kubi). Tako se, primjerice, EU obvezao Turskoj na ime zbrinjavanja migranata na turskom području i upravljanja migrantskom krizom isplatiti, čini mi se, tri milijarde eura godišnje. O tom trošku u trenutku donošenja aktualnog financijskog višegodišnjeg okvira koji je na snazi od 2014. nije bilo govora, jer nitko nije mogao predvidjeti postojeće političke napetosti koje su 2015., 2016. i dalje dovele do ratnih aktivnosti u pojedinim državama i migrantskom pritisku prema EU, ali ne samo s ratnih područja nego naprosto znatno povećanim priljevom migranata u potrazi za boljim životom. Svojedobno je, prije nekoliko godine, njemački ministar financija Schäuble predlagao uvođenje zasebnog poreza na razini EU-a (tzv. EU poreza), čini mi se poreza na financijske transakcije, kako bi se prihodima od tog poreza financirala migrantska kriza i s njome povezani problemi. Ako promatramo hrvatsku stvarnost, znamo li da Hrvatska godišnje u proračun EU-a uplaćuje otprilike tri i pol milijarde kuna, dok istodobno ne postoji precizna statistika o stvarno povučenim i realiziranim sredstvima iz proračuna EU-a, jer različiti službeni izvori spominju različite podatke, pri čemu postoji znatna razlika između ugovorenih (sredstava iz proračuna EU-a na raspolaganju RH) i stvarno utrošenih (realiziranih) sredstava iz proračuna EU-a, jasno je da svaka država ima različita stajališta o pitanjima financiranja EU-a, pri čemu dominiraju politički i gospodarski jače države, ako ništa drugo, onda uvjeravanjem preko tihe diplomacije.



Koliko će novi višegodišnji financijski okviri, odnosno proračuni na godišnjoj razini, trpjeti zbog izlaska Velike Britanije iz Europske unije?


- Pretpostavka je da novi višegodišnji financijski okviri, odnosno proračun neće pretrpjeti znatnije financijske izmjene nakon Brexita. Očekuje se da će doći do preraspodjele britanskog tereta na druge države članice, tako da će svaka država članica morati uplatiti nešto više sredstava negoli je uplaćivala u proračun EU-a prije Brexita. Inače, financijski doprinos Velike Britanije, odnosno Ujedinjenog Kraljevstva, u proračun EU-a znatno se razlikovao od drugih država članica, te je zbog toga postojao poseban tzv. mehanizam korekcije. Naime, na godišnjoj razini, prije svega zahvaljujući znatnim iznosima po osnovi PDV-a i BND-a, Ujedinjeno Kraljevstvo uplaćivalo je znatno više novca u proračun EU-a negoli je koristilo novca iz proračuna EU-a. Zbog toga je uveden tzv. mehanizam korekcije, te se nakon obavljenih uplata Ujedinjenog Kraljevstva u proračun EU-a, zbog znatno manjeg povlačenja (trošenja) sredstava iz proračuna EU-a, njima vraćalo ugrubo gotovo polovina uplaćenih sredstava. Zna li se da je Ujedinjeno Kraljevstvo na godišnjoj razini uplaćivalo gotovo 15 milijardi eura, rabat odnosno povrat sredstava iz proračuna EU-a prema UK mjerio se u milijardama eura (govori se od pet, šest milijardi eura). Naravno da će taj iznos morati ostale države članice razmjerno podijeliti, ali zna li se da u EU-u ostaje još 27 država članica, to će biti nešto veći financijski teret za svaku državu članicu.



U okviru proračuna, na dnevnom redu je i kohezijska politika. Govori se o transparentnijem korištenju novca iz kohezijske politike. Što to znači? Zemlje okupljene u grupi "Prijatelji kohezije“, a tu je i RH, traže da iznos novca za kohezijsku politiku ostane jednak. Kakav o tom pitanju očekivati ishod i što RH može očekivati od proračuna i kohezijske politike u idućem sedmogodišnjem razdoblju?


- Kohezijska politika samo je jedna od politika kojima se bavi EU. Njezin je cilj osigurati skladan razvoj država članica i regija. Naime, svaka država ima svoju povijesnu, političku i gospodarsku priču, neke su se nesmetano razvijale posljednjih desetljeća, dok su neke druge, prije svega tranzicijske države, a naročito naša država koja je trpjela ratna razaranja za Domovinskog rata, bile itekako sputane u svojem gospodarskom i političkom razvoju. Uzmemo li primjer Njemačke, koja je danas gospodarski motor EU-a i jedinstvena država, a do pada Berlinskog zida bila je podijeljena na dvije države, Zapadnu i Istočnu Njemačku, znatne razlike i danas postoje, unatoč nastojanjima za uklanjanjem tih gospodarskih razlika. Većina najjačih gospodarskih subjekata i danas je smještena na zapadnom području Njemačke, unatoč tome što je njemačka država, zahvaljujući i tzv. solidarnom dodatku (vrsti poreza na dohodak) uložila više stotina milijardi eura u gospodarsku revitalizaciju istočnog dijela države, u čemu nije do kraja uspjela. Preslikamo li taj nacionalni primjer na razinu cijelog EU-a, jasno se uočava čitav niz država odnosno regija koje znatno zaostaju za prosjekom EU-a (npr. na području Španjolske su Baskija i Katalonija iznad prosjeka EU-a, dok postoji niz područja ispod prosjeka EU-a), pa tako i pojedina područja naše države.

U trenucima kada EU trpi ozbiljne udarce izražene, prije svega, kroz sigurnosnu i migrantsku krizu, usporeni rast gospodarstva, političke napetosti u svijetu i općenitu neizvjesnost glede sutrašnjice, te u konačnici sam Brexit, koji može biti poticaj i drugim "exitima", jasno je da EU, želi li održati aktualnom misao o Ujedinjenoj Europi, mora nastaviti primjerena ulaganja na ime gospodarske i socijalne kohezije. Do sada je na ime kohezijske politike bilo okvirno dodijeljeno trećina proračunskih prihoda. O tom pitanju ne očekujem znatnija odstupanja u novim višegodišnjim financijskom okvirima, odnosno proračunima koji će uslijediti, ali, naravno, interesne skupine će odlučiti. (D.J.)